05.07.2021 Новые доказательства по делам об административных правонарушениях АГ

Материал выпуска № 13 (342) 1-15 июля 2021 года.

Тема, затронутая в настоящей статье, не теряет своей актуальности и практической значимости. В связи с концепцией принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), а в будущем – нового Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Процессуальный КоАП РФ), обозначенные автором данной публикации проблемы, по его мнению, могут приобрести еще более острый характер, что потребует дополнительных решений на законодательном уровне.

Предлагаю начать с довольно простой и все более распространенной ситуации: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (далее – привлекаемое лицо), не согласно с вынесенным в отношении него постановлением и обжалует его непосредственно в суд в рамках первого пересмотра (ст. 30.1–30.8 КоАП РФ). Административный орган (заинтересованное лицо) на рассмотрение жалобы не является и свою выраженную позицию по жалобе в суд не направляет. В итоге суд выносит решение в пользу привлекаемого лица, отменив постановление и прекратив производство по делу, либо заменив наказание в виде административного штрафа на предупреждение.

Административный орган, не согласившись с таким измененным положением вещей, уже самостоятельно обжалует решение нижестоящего суда в вышестоящий суд (по второму пересмотру), при этом он прикладывает к жалобе новые доказательства обвинения (например, постановление, вынесенное в отношении привлекаемого лица тем же органом, которое свидетельствует об имевшем место ранее привлечении к административной ответственности в пределах срока, в течение которого данное лицо считается подвергнутым административному наказанию). В связи с этим возникает вопрос: как правильно поступить суду в рамках второго пересмотра?

Вариантов, казалось бы, всего два: либо принять эти доказательства обвинения, исследовав их с точки зрения допустимости, достоверности, достаточности и относимости, либо не принимать ни при каких обстоятельствах.

Возможно, подсказка содержится в самом КоАП РФ, а именно в п. 8 ч. 2 ст. 30.6 данного Кодекса, согласно которому при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов (курсив мой. – К.К.) законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с настоящим Кодексом.

Сложившаяся судебная практика в подавляющем большинстве случаев исходит из того, что представлять и исследовать новые доказательства по делу об административном правонарушении можно и нужно, причем в основном это относится к доказательствам стороны защиты.

Постановление ВС РФ от 19 января 2015 г. № 14-АД14–10 можно считать первым судебным актом, который вызвал общественно-юридический резонанс. Судья ВС РФ В.П. Меркулов, рассматривающий жалобу, указал, что «…Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит запрета на представление доказательств на любой стадии производства по делу об административном правонарушении»2.

Данный вывод, к которому пришел судья В.П. Меркулов, носит универсальный характер, т.е. распространяется как на доказательства защиты, так и на доказательства обвинения. Позиция, высказанная судьей В.П. Меркуловым, нашла свое подтверждение в ряде последующих судебных актов (например, в постановлениях Верховного Суда РФ, вынесенных по жалобам, рассмотренным судьей ВС РФ С.Б. Никифоровым: от 12 марта 2020 г. № 5-АД20–12; от 16 июня 2020 г. № 5-АД20–65; от 29 октября 2020 г. № 9-АД20–15). Однако, на мой взгляд, абсолютно неверно считать, что отсутствие в КоАП РФ прямого указания на возможность представлять доказательства на любой стадии производства по делу об административном правонарушении является квалифицированным молчанием законодателя – его волей оставить это за пределами правового регулирования.

При обжаловании постановления по делу об административном правонарушении как практикующий юрист я лично столкнулся с тем, что не доказательства защиты, а доказательства обвинения также представляются и исследуются в рамках второго пересмотра3.

По сути, на этом фоне нижестоящий суд упрекают в том, что он не исследовал обстоятельства, о которых ему не сообщил (!) административный орган, направивший административное дело на новое рассмотрение.

Что касается практики Конституционного Суда РФ, то позиции высшего судебного органа конституционного контроля по вопросу возможности принятия и исследования новых доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях высказаны obiter dictum. Правда, в определении КС РФ от 6 июля 2010 г. № 1086-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ющенко Александра Валерьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 8 части 2 статьи 30.6 КоАП Российской Федерации» отчасти высказана правовая позиция, заключающаяся в том, что уточнение уже представленных и исследуемых судом сведений не должно подменять собой представление новых сведений. Однако ответа на вопрос по поводу правила представления новых доказательств в рамках пересмотра нет ни в указанном Определении, ни в других актах КС РФ.

Сравнение положений процессуальной части КоАП РФ с положениями процессуальных кодексов РФ

Как известно, в процессуальной части КоАП РФ, в отличие от других российских процессуальных кодексов, апелляция не выделена в качестве самостоятельной ординарной стадии судебного контроля.

Что касается Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ), в нем непосредственно содержится запрет на представление новых доказательств в апелляции, за исключением случаев, если такие доказательства не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине (ч. 2 ст. 308).

Аналогичные положения содержатся в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (УПК РФ, ч. 6.1 ст. 389.13), Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (ГПК РФ, абз. 2 ч. 1 ст. 327.1) и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (АПК РФ, ч. 2 ст. 268).

Однако существенное отличие процессуального регулирования в этой части от КоАП РФ заключается в том, что указанный Кодекс не содержит такого элемента процесса, как состязательность4. Соответственно, с точки зрения общих положений КоАП РФ, связанных с задачами законодательства об административных правонарушениях, презумпцией невиновности и обеспечением законности при применении мер административного предупреждения, более целесообразно установить абсолютный запрет на представление доказательств обвинения, начиная с первого пересмотра, либо ограничить указанный запрет наличием объективных и уважительных причин, что, на мой взгляд, менее рационально, но все же имеет право на существование.

Например, некоторые аспекты относительного запрета (дозволения при определенных условиях) закреплены в п. 14 постановления Пленума ВС РФ от 26 ноября 2019 г. № 49 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 49):

  • с учетом того, что судебное разбирательство не должно подменять осуществление таможенного контроля в соответствующей административной процедуре, новые доказательства признаются относимыми к делу и могут быть приняты (истребованы) судом, если ходатайствующее об этом лицо обосновало наличие объективных препятствий для получения этих доказательств до вынесения оспариваемого решения таможенного органа;
  • в частности, новые доказательства могут быть приняты судом, если со стороны таможенного органа декларанту не была обеспечена возможность устранения сомнений в достоверности заявленной таможенной стоимости (п. 15 ст. 325 Таможенного кодекса РФ). Предоставляемые таможенным органом новые доказательства принимаются судом, если обоснованы объективные причины, препятствовавшие их своевременному получению до вынесения решения о внесении изменений (дополнений) в сведения о таможенной стоимости, заявленные в таможенной декларации;
  • в этих случаях суд по ходатайству лица, участвующего в деле, вправе в целях предоставления другой стороне возможности ознакомления с новыми доказательствами и представления опровергающих их доказательств объявить перерыв в судебном заседании или отложить судебное разбирательство.

При этом логика, на которой основан п. 14 Постановления Пленума ВС РФ № 49 в части предоставления таможенным органом новых доказательств, остается не до конца понятной. Зачем административному органу необходимо выносить итоговый акт, в соответствии с которым рассмотрение административного дела заканчивается по существу (например, постановление по делу об административном правонарушении), если доказательства обвинения собраны не в полном объеме, а суд способствует тому, чтобы недостающие доказательства таможенные органы представили в рамках пересмотра. На мой взгляд, это может свидетельствовать об искусственном преодолении сроков давности привлечения к административной ответственности и некоей «процессуальной взаимовыручке» между таможенным органом и судом, что является недопустимым.

Необходимость изменения действующего правового регулирования

На данный момент опубликованы Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также проекты нового КоАП РФ и Процессуального КоАП РФ. Ни один из представленных документов не регламентирует вопрос о том, как поступать с новыми доказательствами в рамках пересмотра дела об административном правонарушении, в том числе об этом не упоминается в главах 3, 7 проекта Процессуального КоАП РФ. Примечательно, что в ч. 2 ст. 7.6 (гл. 7) данного законопроекта содержится п. 8, содержание которого идентично п. 8 ч. 2 ст. 30.6 действующего КоАП РФ. Таким образом, затронутая мной проблема остается неразрешенной.

Логика, которая лежит в основе установления абсолютного запрета на представление в суд новых доказательств, заключается в том, что при вынесении постановления по делу об административном правонарушении органами, рассматривающими дела об административных правонарушениях, доказательства по данному делу уже собраны и исследованы. На основании исследованных судом доказательств выносится акт, провозглашающий обвинение. Если, например, к постановлению по делу об административном правонарушении не было приложено доказательство, усиливающее обвинение, а при пересмотре дела это доказательство представлено тем же административным органом, то, на мой взгляд, все обвинение является несостоятельным, поскольку с точки зрения гарантий прав привлекаемых лиц обвинение в совершении административного правонарушения должно быть исчерпывающим, ибо вынесением постановления провозглашается, что у административного органа имелись все основания для привлечения лица, в отношении которого ведется производство, к административной ответственности.

Значит, если о каких-либо обстоятельствах, изобличающих привлекаемое лицо, нет никакой информации на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, а упоминание о них происходит только на стадии пересмотра данного дела (условно это можно назвать «поворотом к худшему»), то допроцессуальный фактический состав следует считать очищенным и не способным к тому, чтобы такие обстоятельства исследовались и могли быть положены в основу обвинения при пересмотре5.

Окончательный акт обвинения должен содержать информацию, подтверждающую, что административным органом исследовано достаточно доказательств, свидетельствующих о том, что бремя доказывания обстоятельств, указанных в ст. 26.1 КоАП РФ, выполнено в полном объеме, и что иные средства доказывания не будут использованы обвинением при дальнейших возможных пересмотрах дела – все это может стать некоей процессуальной гарантией для привлекаемого лица в части прозрачности, доступности и предсказуемости обвинения (иначе такое лицо попросту будет лишено возможности защищаться).

Поэтому я считаю, если, учитывая положения ст. 1.5 КоАП РФ, в том числе в определенных случаях примечание к этой статье, и допускать при определенных условиях представление новых доказательств на любой стадии пересмотра дела, то речь должна идти только о доказательствах защиты, но никак не о доказательствах обвинения.

Основная проблема обозначенного подхода заключается в том, что арбитражные суды тоже рассматривают дела об административных правонарушениях и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности в рамках гл. 25 АПК РФ, но на практике зачастую игнорируют положения, предусмотренные, в частности, ч. 1 ст. 207 АПК РФ, согласно которым дела об оспаривании таких решений необходимо рассматривать с особенностями, установленными КоАП РФ.

Очень сложно предсказать, как бы повели себя арбитражные суды, если бы в КоАП РФ ввели норму об абсолютном запрете на представление новых доказательств, с учетом ч. 2 ст. 268 АПК РФ, при том, что и сейчас арбитражные суды, чувствуя себя обособленными, игнорируют те или иные предписания КоАП РФ, которые отличаются от предусмотренных АПК РФ (в частности, заявление ходатайств только в письменной форме и их немедленное рассмотрение – ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ; отличие правового статуса представителя в арбитражном процессе и защитника в производстве по делам об административных правонарушениях – ст. 25.5 КоАП РФ; формирование предмета доказывания самим административным органом – ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ)6.

Подводя итог, следует отметить, что на данном этапе назрела острая необходимость в абсолютном запрете на представление новых доказательств обвинения на любой стадии пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении, как не вступивших, так и вступивших в законную силу. Регламентация (а точнее, ее отсутствие, как указывают судьи Верховного Суда РФ В.П. Меркулов и С.Б. Никифоров), фрагментарные положения действующего КоАП РФ о представлении и исследовании доказательств, в том числе новых, нуждаются в существенной переработке. На сегодняшний день обстановка свидетельствует об ухудшении положения привлекаемых лиц, поскольку совершенно не учитываются принципы соразмерности юридической ответственности совершенному деянию, формальной определенности, открытости и предсказуемости публичного производства, обеспечения законности при применении мер административного принуждения и, наконец, принцип in dubio pro reo.


1 Описанная ситуация одинаково справедлива и для первого пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, когда административный орган является на рассмотрение в суд и представляет доказательства, которые не были исследованы и положены в основу обвинения самим административным органом в рамках первоначального рассмотрения дела. Однако автор настоящей статьи уделяет большее внимание второму пересмотру постановления по делу об административном правонарушении лишь потому, что в своей практической деятельности систематически сталкивается с тем, что административный орган не может обеспечить явку своих представителей на первый пересмотр.

2 Справедливости ради следует отметить, что еще в 2013 и 2014 гг. судья В.П. Меркулов высказывал аналогичные позиции, однако такого резонанса они почему-то не вызвали (см.: постановления ВС РФ от 23 июля 2013 г. № 35-АД13-1; от 17 октября 2014 г. № 9-АД14-10 // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70767360/#review).

3 См.: решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 февраля 2021 г. по делу № 7-240/2021.

4 Вместе с тем в Определении КС РФ от 6 июля 2010 г. № 1086-О-О высказана иная точка зрения, согласно которой в нашей правовой системе функционирует конституционный принцип состязательности административного судопроизводства. Однако, исходя из контекста действующего КоАП РФ, с такой точкой зрения нельзя согласиться: во-первых, в нормах КоАП РФ отсутствует легальное закрепление принципа состязательности; во-вторых, суды, рассматривая дела об административных правонарушениях по правилам ст. 23.1 КоАП РФ, не отправляют правосудие в подлинном смысле этого слова. В таких случаях судьи действуют, по сути, также, как административные органы, и наделены судьи такими же полномочиями, что и административные органы – они не осуществляют судебный контроль, а выполняют функции последних. Поэтому, с моей точки зрения, ни о какой состязательности не может быть и речи.

5 Понятно, что действующие положения КоАП РФ, относящиеся ко второму пересмотру, отсылают к положениям о первом пересмотре, а потому с точки зрения буквального смысла закона п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ предоставляет дополнительную возможность представить доказательства, которые не были исследованы при первом пересмотре, в рамках второго пересмотра дела об административном правонарушении, однако это недопустимо с точки зрения гарантий, установленных для привлекаемых лиц.

6 С моей точки зрения, арбитражные суды в том виде, в котором они существуют сейчас, с нынешними компетенцией и полномочиями не должны рассматривать дела об административных правонарушениях и участвовать в их пересмотре, но это уже тема для другого исследования и отдельной статьи.