06.07.20. К защите своих прав не готовы Законодатель вынужден сохранять опеку над слабой стороной административного правоотношения. АГ.

К защите своих прав не готовы

Законодатель вынужден сохранять опеку над слабой стороной административного правоотношения
Белов Иван
Белов Иван

Адвокат АП Москвы
Материал выпуска № 12 (317) 16-30 июня 2020 года.

В настоящем комментарии к статье Анны Васильевой «Достичь правовой определенности» (см.: «АГ». 2020. № 10 (315)) автор разъясняет, почему не согласен с коллегой в том, что возможность проверки индивидуального акта в судебном споре о правах и обязанностях вредит устойчивости правовой системы, и почему при защите частноправовых отношений трехмесячный срок на оспаривание индивидуальных актов, предусмотренный КАС РФ, применяться не может. Рассматривает, как складывается практика применения процессуальных сроков в административном судопроизводстве и экономических спорах, возникающих из административных правоотношений, и считает, что граждане объективно не готовы к активной защите своих прав, в особенности когда их нарушение административными действиями не всегда очевидно.

В статье подняты несколько проблем, связанных с применением сроков на оспаривание в судах индивидуальных актов публичной администрации. В 2015 г. административные споры с участием граждан были выведены из-под регулирования ГПК РФ и стали рассматриваться по правилам административного судопроизводства. Соответствующую главу в ГПК РФ упразднили. Однако суды столкнулись с большим количеством дел, в которых предметом разбирательства оказывались гражданские права и обязанности, порожденные решениями публичной власти. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разграничил подсудность споров, возникающих между гражданами и администрацией. При определении подсудности судам предписано учитывать характер спорного правоотношения: если оно основано на административно-властном подчинении, соответствующий спор подлежит рассмотрению по правилам КАС РФ. Споры из трудовых, жилищных отношений, права социального обеспечения рассматриваются в соответствии с ГПК РФ, даже если предметом судебного разбирательства являются административные решения.

Таким образом, в настоящее время законность ненормативных правовых актов, индивидуальных решений и действий (бездействия) органов власти проверяется в административном судопроизводстве (по правилам КАС РФ), гражданском судопроизводстве (по правилам ГПК РФ) и судопроизводстве по экономическим спорам (по правилам АПК РФ). При этом только КАС РФ (гл. 22) и АПК РФ (гл. 24) содержат профильные положения с процедурой рассмотрения споров данной категории, в том числе определяют сроки, в течение которых допускается обращение в суд. ГПК РФ, утратив соответствующий процессуальный институт, подобных сроков сейчас не устанавливает.

В связи с этим важно понимание тех задач, которые решает законодатель при установлении ограниченных процессуальных сроков на судебную защиту. В комментируемой статье автор обоснованно обращает внимание на то, что сроку, предусмотренному в ст. 219 КАС РФ, придается материально-правовое значение. Фактически подлежащим защите следует признавать материальный интерес, а право на оспаривание индивидуального акта необходимо расценивать как дополнительный (в некоторых случаях) инструмент.

По этой причине нельзя согласиться с автором в том, что предоставленная абз. 13 ст. 12 ГК РФ возможность проверки индивидуального акта в судебном споре о правах и обязанностях вредит устойчивости правовой системы и создает условия для обхода специального режима оспаривания индивидуальных актов.

Что касается частноправовых отношений, они подлежат защите с применением общих сроков исковой давности. Заявлять требование о признании административного акта недействительным не обязательно, достаточно сослаться на допущенные таким актом нарушения закона. Однако если истец предпочитает обратиться к суду с подобным требованием, это не должно изменять гражданско-правовые сроки давности. Трехмесячный срок на оспаривание индивидуальных актов, предусмотренный КАС РФ, в данном случае не может применяться.

Совсем иначе складывается практика применения процессуальных сроков в административном судопроизводстве и экономических спорах из административных правоотношений. В таких делах не рассматриваются гражданские правоотношения, поэтому суды не ориентированы на применение положений ст. 12 ГК РФ и требуют от заявителей соблюдения общего (трехмесячного) и специальных процессуальных сроков. С другой стороны, предметом судебного спора с публичным субъектом нередко становится имущественный интерес. Это касается, в частности, налоговых и таможенных споров, в которых заявляются требования о возврате денежных средств или об обязании осуществить имущественное предоставление. В таких случаях суды констатируют, что заявитель самостоятельно избирает способ защиты нарушенного права. В частности, истец, не оспаривавший ненормативный правовой акт, может обратиться в суд с имущественным требованием, на которое будет распространяться общий срок исковой давности в три года. Суд, в свою очередь, должен оценить законность соответствующего административного акта (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 20 июля 2016 г. № 304-КГ16-3143).

Аналогично основанные на вступившем в законную силу решении требования налогового органа о включении в реестр требований кредиторов не могут приниматься судом без проверки. Тот факт, что налогоплательщик не предпринял мер к оспариванию ненормативного акта налогового органа в специальной судебной процедуре, не освобождает суд, рассматривающий дело о банкротстве, проверить законность требований налогового органа, основанных на этом акте (постановление Президиума ВАС РФ от 21 июня 2012 г. № 17140/11).

К сожалению, не наблюдается существенного изменения взаимоотношений между властью и гражданами. Присущие обществу традиции доверия к государственным институтам и все еще невысокий уровень правосознания вынуждают законодателя сохранять опеку над слабой стороной административного правоотношения. Граждане объективно не готовы к активной защите своих прав, в особенности когда их нарушение административными действиями не всегда очевидно. В целях проверки соблюдения процессуальных сроков судам следует в каждом конкретном случае выяснять момент, когда лицу достоверно стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Именно этот момент является отправной точкой при исчислении срока на обращение в суд.

Предлагаемое автором сокращение длительности общего (трехмесячного) срока на оспаривание индивидуального акта следует признать преждевременным решением. Напротив, в целях защиты гражданских прав и свобод было бы правильным поощрять активное содействие со стороны судов гражданам, хотя и допустившим нарушение процессуальных сроков, но имеющим намерение отстаивать свой правовой интерес иными доступными им способами.