07.07.20. Противоположные решения. Почему судебная и судебно-арбитражная практика по-разному понимают положения о сроках давности. АГ.

Противоположные решения

Почему судебная и судебно-арбитражная практика по-разному понимают положения о сроках давности

При оспаривании в арбитражном суде постановления и последующих решений по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ, автор настоящей статьи столкнулся с тем, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды по-разному относятся к вопросу об определении правил истечения сроков давности привлечения к административной ответственности. Он попытается найти причину разного толкования, проанализировав разъяснения высших судебных инстанций и положения законодательства об основании прекращения производства по делу.

Читайте также комментарии к данному материалу К.ю.н., доцена кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета Анны Васильевой и адвоката АП г. Москвы, к.ю.н., доцента Павла Сафоненкова.

Камень преткновения в сложившейся ситуации – отсутствие единообразия в системном толковании ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ и неоднозначное понимание того, что написано в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Хотя, казалось бы, правила должны быть едины независимо от подведомственности дел об оспаривании решений административных органов. Поэтому проанализируем этот вопрос на предмет того:

  • соблюдаются ли в судах общей юрисдикции и арбитражных судах базовые гарантии производства по делам об административных правонарушениях, заключающиеся во всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом, обеспечении исполнения вынесенного постановления, а также выявлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, в том числе связанных с установлением обстоятельства истечения срока давности привлечения к административной ответственности;
  • в равном ли положении находятся лица, привлекаемые к административной ответственности исключительно по правилам КоАП РФ, с теми, кто привлекается к административной ответственности с учетом особенностей, установленных АПК РФ.

Производство не прекращается, если сроки не истекли

Для ответа на указанные вопросы необходимо, во‑первых, обратиться к буквальному смыслу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, которая закрепляет правила определения сроков давности. Она начинается со слов «Постановление по делу о б административном правонарушении не может быть вынесено…», и далее предусматриваются конкретные сроки в зависимости от объекта посягательства.

Часть 1 ст. 24.5 КоАП РФ, устанавливая одним из оснований прекращения производства истечение сроков давности, говорит о том, что «Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств…».

Таким образом, если системно истолковать указанные положения, то можно прийти к выводу, что после истечения срока давности привлечения к административной ответственности единственным актом административного или судебного органа, который не может быть принят за пределами срока давности, является именно постановление, которое при условии истечения соответствующего срока одновременно провозглашает и прекращение производства по конкретному делу.

Из этого следует, что если, допустим, решение антимонопольного органа, предусмотренное ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, было принято 1 апреля 2019 г., а постановление антимонопольного органа вынесено 1 апреля 2020 г., то при обжаловании указанного постановления, например, в судебном порядке, суд вынужден будет констатировать следующее: на момент рассмотрения дела административным органом сроки давности привлечения к административной ответственности не истекли, а значит, при обжаловании решения административного органа производство не может быть прекращено на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Иначе говоря, логика суда в данном случае сводится к тому, что административный орган успел уложиться в годичный срок давности, а потому при последующем обжаловании в вышестоящие суды бессмысленно ссылаться на то, что на момент рассмотрения дел указанными судами истек срок давности привлечения к административной ответственности.

Такого толкования придерживается судебно-арбитражная практика (в частности, постановления Суда по интеллектуальным правам от 23 ноября 2018 г. № С01-925/2018 по делу № А40-116072/2017, от 18 января 2018 г. № С01-1072/2017 по делу № А32-24065/2017, от 17 октября 2019 г. № С01-1078/2019 по делу № А40-264390/2018; определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2019 г. № 304-ЭС19-6075 по делу № А70-5480/2018; постановление Верховного Суда РФ от 3 декабря 2018 г. № 10-АД18-2). При этом, что любопытно, с момента совершения/обнаружения правонарушения до момента вынесения указанными судами решений сроки давности привлечения к административной ответственности истекли, что суды в соответствующих актах никак не отразили.

Подобное толкование, на мой взгляд, является абсолютно неправильным, поскольку совершение административного правонарушения и последующая процедура привлечения к административной ответственности – это моя условная договоренность с государством: да, допустим, я совершил правонарушение. У Вас как у органа, действующего от лица государства, есть строго установленный срок, в течение которого Вы можете привлечь меня к административной ответственности. Если привлечение к административной ответственности состоялось за пределами указанного срока, меня это не волнует. Все издержки, которые связаны с процедурой привлечения (в частности, порядок и сроки обжалования), которую Вы как государство установили, я как лицо, привлекаемое к административной ответственности, нести не стану, иначе Вы свою договоренность не сможете соблюсти. Вот так, если утрировать, выглядит привлечение к публичной ответственности и, в частности, к административной.

Производство прекращается, если сроки истекли

Напротив, есть диаметрально противоположная судебная практика, в которой суды прекращают производство по делу в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения последним судом, который пришел к такому выводу, соответствующего дела (например, постановление Верховного Суда РФ от 1 сентября 2017 г. № 18-АД17-22; определение Верховного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 306-АД17-8844 по делу № А57-532/2016; постановление Верховного Суда РФ от 3 октября 2016 г. № 57-АД16-10). В таком случае суды приходят к следующему: с учетом того, что на момент рассмотрения в Верховном Суде РФ жалобы срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП Р Ф д ля д анной категории дел, истек, производство по данному делу в силу положений п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП Р Ф подлежит прекращению в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Истечение сроков давности – не основание для прекращения производства

Тенденция, имеющаяся в судебно-арбитражной практике, складывается таким образом, что арбитражные суды, как правило, исходят из того, что даже если фактически срок давности истек на момент рассмотрения в вышестоящих судах, то это не является самостоятельным основанием для прекращения производства, поскольку первоначальное постановление было вынесено в пределах указанного срока. Кроме того, за пределами указанного срока арбитражные суды решают вопрос о привлечении лица к административной ответственности по существу, в том числе разрешают вопрос о виновности (!) конкретного лица во вменяемом правонарушении, что в корне противоречит ст. 1.5 КоАП РФ.

Напротив, я считаю, что тот путь, по которому идут суды общей юрисдикции и который выбирают нередко арбитражные суды, что впоследствии подтверждается Верховным Судом РФ, является наиболее правильным.

ВАС РФ ввел путаницу

Почему же арбитражными судами в подавляющем большинстве случаев допускается отклонение от общих принципов привлечения к публичной ответственности? Если вернуться к истокам, то необходимо обратиться к постановлению Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 (ред. от 10 ноября 2011 г.) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который в бытность своего существования в п. 18 указал:

«Согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Поэтому при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса.

В ходе такой проверки необходимо учитывать положения части 5 этой статьи, предусматривающей основания и порядок приостановления сроков давности привлечения к административной ответственности. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (ч. 2 ст. 211 АПК РФ)».

По моему мнению, эти положения носят фрагментарный характер, поскольку не разъясняют исчерпывающим образом вопрос о том, на какой момент должны истечь сроки (абз. 2, 4 п. 18), чтобы производство было прекращено: на момент первоначального рассмотрения дела или на момент последующего рассмотрения арбитражным судом в случае обжалования.

Иначе говоря, путаницу ввел именно ВАС РФ, который (намеренно или нет) не ответил на ключевой вопрос, с которым судебно-арбитражная практика сталкивается постоянно.

Однако сейчас, как мы видим, Верховным Судом РФ также допускается противоположная практика: имеются акты высших судов, в которых устанавливаются абсолютно разные правила применения положений о сроках давности, что просто недопустимо.

Правила должны быть одинаковыми

Как мне видится сложившаяся ситуация, само по себе обжалование постановления по делу об административном правонарушении не прерывает срока давности привлечения к административной ответственности. Более того, законом в принципе не предусмотрены какие-либо основания для прерывания срока давности, и в том случае, если в суд поступило заявление об оспаривании решения административного органа (ст. 208 АПК РФ) или жалоба по делу об административном правонарушении (ст. 30.1 КоАП РФ), при этом на момент поступления указанного заявления или жалобы истекли сроки давности привлечения к административной ответственности, то это является безусловным основанием для прекращения производства по конкретному делу об административном правонарушении независимо от процессуальной формы рассмотрения дела (в арбитражном суде или в суде общей юрисдикции). В свою очередь, момент прекращения производства в комментируемых статьях КоАП РФ императивно не привязан к моменту вынесения первоначального постановления, а потому начатое производство по делу судами должно быть прекращено в обязательном порядке, как только сроки давности фактически истекают.

Также отмечу, что для арбитражного судопроизводства законом не установлены специальные правила по прерыванию срока давности привлечения к административной ответственности, и Пленум ВАС РФ в упомянутом постановлении это прямо подчеркивает. Поэтому правила о сроке давности должны пониматься единообразно не только судебной, но и судебно-арбитражной практикой.

Считаю, что правила, которые регламентируют вопросы сроков давности привлечения к административной ответственности, должны быть одинаковыми. Более того, на данный момент они и так являются едиными независимо от подведомственности дел. Почему судебная и судебно-арбитражная практика по-разному понимают эти правила – вопрос скорее риторический. Без очередного разъяснения от вышестоящей инстанции здесь на обойтись, в противном случае отсутствие указанного единообразия будет приводить (и уже приводит) к тому, что юридические лица априори оказываются в проигрышном положении, вступая в арбитражный процесс в порядке гл. 25 АПК РФ, поскольку процессуальная гарантия, установленная п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП Р Ф, в описанных мной случаях на них фактически не распространяется. В связи с этим в отношении юридических лиц арбитражными судами на сегодняшний день в полной мере не решены задачи, установленные ст. 1.2, 24.1 КоАП РФ.