12.01.2022 Как отстоять самовольную постройку АГ

Материал выпуска № 1 (354) 1-15 января 2022 года.

Чаще всего с исками о сносе самовольных построек обращаются государственные органы, которые нередко склонны считать свой статус универсальным оправданием любых нарушений, прежде всего – пропуска срока исковой давности. Без внимания остаются такие тонкости, как характер иска – негаторный или виндикационный, – наличие или отсутствие согласия собственника на постройку и т.п. В статье автор разбирает четыре универсальные позиции, которые помогут выиграть спор с государственным органом и сохранить постройку.

Когда разрешение означает согласие

Выдача разрешения на строительство может подтверждать согласие собственника земельного участка на его застройку. Перед строительством здания на арендованном участке арендатор должен получить два разрешения:

  • административно-правовое разрешение на строительство от контролирующих органов (ст. 51 ГрК РФ);
  • согласие собственника земельного участка на его застройку (ст. 615 ГК РФ).

В практике часто встречается ситуация, когда земельный участок арендуется для целей, не связанных со строительством, но арендатор все равно получает административноправовое разрешение на строительство и застраивает участок.

Если бы арендованная земля находилась в частной собственности, то административно-правовое разрешение не спасало бы постройку. Она по-прежнему считалась бы самовольной, поскольку возведена на земельном участке, не предоставленном для этого в установленном порядке. Административно-правовое разрешение выдает контролирующий орган, а согласие на застройку – собственник участка. Очевидно, что тот факт, что контролирующий орган выдал административно-правовое разрешение на строительство, никак не влияет на решение собственника запретить или разрешить застройку своего земельного участка. Тем более контролирующий орган не может разрешить застройку участка, который ему не принадлежит.

Однако ситуация кардинально меняется, если застраивается участок, находящийся в собственности публичного-правового образования (например, г. Москвы). Несмотря на то что функции по контролю за строительством и по распоряжению имуществом осуществляют разные органы, они действуют от имени одного публично-правового образования. Соответственно, административно-правовое разрешение на строительство выдается и от имени собственника земельного участка. Поэтому в случае аренды земли, находящейся в собственности публично-правового образования, выдача административно-правового разрешения на строительство одновременно означает и согласие собственника на застройку своего участка.

Такая позиция поддерживается Президиумом ВАС РФ и Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ. Так, в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 14 июня 2017 г. № 304-ЭС16–20773 со ссылкой на правовую позицию Президиума ВАС РФ, изложенную в постановлении от 25 января 2011 г. № 10661/10, указано: «Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.01.2011 № 10661/10, принятие публичными органами распорядительных актов, разрешающих осуществление строительства, следует расценивать как согласие публичного образования, от имени которого они действуют, с размещением на принадлежащем ему земельном участке объекта недвижимого имущества <…>».

Схожая правовая позиция поддержана в постановлении Президиума ВАС РФ от 9 июля 2013 г. № 3210/13. Вывод о том, что согласие административных органов, осуществляющих контроль за строительством, свидетельствует о согласии публично-правового образования, являющегося собственником земельного участка, на застройку его участка, также содержится в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 308-ЭС17–18062.

Построенное до 1995 г. «самоволкой» не считается

Нельзя признать самовольными постройками нежилые здания, построенные до 1995 г. Статья 222 ГК РФ, которая предусматривает возможность признания зданий самовольными постройками, применяется к правоотношениям, возникшим после ее введения в действие, т.е. после 1 января 1995 г. На это прямо указано в ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Таким образом здания, возведенные до 1 января 1995 г., не могут быть признаны самовольными постройками. Было бы несправедливо наказывать нарушителя (а снос самовольной постройки – это, бесспорно, санкция) наказанием, которое еще не было установлено в момент нарушения.

Указанная позиция неоднократно высказывалась Президиумом ВАС РФ. Например, в постановлении Президиума ВАС РФ от 24 января 2012 г. № 12048/11 указано: «Таким образом, здания, строения и сооружения нежилого назначения, построенные до 01.01.1995, в силу закона не могут быть признаны самовольными постройками и снесены на этом основании». Аналогичная позиция была поддержана Президиумом ВАС России в постановлениях от 5 июня 2012 г. № 238/12, от 25 сентября 2012 г. № 5698/12, от 19 ноября 2013 г. № 6557/13, от 1 июля 2014 г. № 4240/14.

Следует иметь в виду, что жилые постройки, возведенные до 1995 г., признавать самовольными постройками можно. Так, в ст. 109 ГК РСФСР, действовавшего до принятия действующего ГК РФ, содержался аналог ныне действующей ст. 222 ГК РФ, но только сфера действия ст. 109 ГК РСФСР ограничивалась жилыми домами (дачами). Поскольку возможность признания жилых домов самовольными постройками содержалась в ранее действующем кодексе, то их можно признавать самовольными постройками, даже если они были возведены до 1 января 1995 г.

Применяется ли исковая давность?

К требованию о сносе самовольной постройки, возведенной на арендованном участке, применяется исковая давность. Возможность применения к требованию о сносе самовольной постройки последствий пропуска срока исковой давности зависит от того, сохранил ли истец владение земельным участком, на котором возведена постройка, или нет. На это указано в п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Если истец сохранил владение, то иск о сносе самовольной постройки является по сути негаторным иском. А на негаторный иск исковая давность не распространяется (ст. 208 ГК РФ). Если самовольная постройка возведена на арендованном земельном участке, то вопрос с утратой владения может вызвать споры.

С одной стороны, согласно ст. 271, 606 ГК РФ и ст. 22 ЗК РФ по договору аренды земельного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору земельный участок за плату во временное владение и пользование. В соответствии с положениями ст. 305 ГК РФ в случае передачи собственником права владения вещью в адрес третьего лица на основании договора арендатор получает право использовать все предусмотренные законом способы защиты, включая защиту владения против самого собственника. Исходя из указанных положений закона, собственник земельного участка после передачи его в аренду третьему лицу утрачивает право владения в отношении земельного участка.

С другой стороны, сдав имущество в аренду, собственник сохраняет опосредованное владение. Поэтому он имеет право на негаторный иск к арендатору. Сторонники такой позиции ссылаются на п. 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 15 января 2013 г. № 153 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам защиты прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения» (далее – Информационное письмо № 153). В соответствии с указанным разъяснением собственник, передавший имущество в аренду, не лишается права на негаторный иск к третьему лицу – нарушителю права собственности. Якобы коль скоро собственник, сдавший имущество в аренду, сохраняет право на негаторный иск, а негаторный иск возможен только при наличии владения, то собственник сохраняет владение.

Однако данное разъяснение не совсем подходит к ситуации, когда собственник, сдавший участок в аренду, подает иск против арендатора. В п. 3 Информационного письма № 153 прямо указано, что собственник сохраняет право на негаторный иск только против третьего лица, а не арендатора.

Если абстрагироваться от сноса самовольной постройки и взглянуть на ситуацию в общем, получается забавная картина. Допустим, арендодатель имеет негаторный иск против арендатора, а арендатор – против арендодателя (ст. 305 ГК РФ). Если они предъявят друг к другу негаторные иски, то чей иск должен удовлетворять суд? Очевидно, что владение должно быть лишь у кого-то одного.

Президиум ВАС РФ подчеркивал, что требование о сносе самовольной постройки будет аналогичным негаторному требованию только в случае сохранения истцом именно фактического владения. Если же у истца нет фактического владения, то иск должен рассматриваться как виндикационный, на который распространяется исковая давность. На это прямо указано в п. 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Поэтому опосредованное владение не должно учитываться при решении вопроса о том, применяется ли к требованию о сносе самовольной постройки исковая давность или нет.

В связи с этим Президиум ВАС РФ в спорах о сносе самовольных построек, построенных на арендованных участках, считал правомерным применение исковой давности. Так, в постановлении от 18 июня 2013 г. № 17630/12 Президиум ВАС РФ прямо указал, что при сдаче земельного участка в аренду на требование собственника о сносе здания распространяется исковая давность: «Суд кассационной инстанции в обжалуемом постановлении указал на отсутствие в деле доказательств наличия угрозы жизни и здоровью граждан спорными конструкциями и, учитывая, что земельный участок выбыл из владения правительства Москвы, поскольку передан по договору аренды для строительства и занят объектом недвижимости общества “Бизнес парк”, пришел к правильному выводу о распространении на данное требование срока исковой давности».

Аналогичная позиция выражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 4 сентября 2012 г. № 3809/12: если земельный участок сдан в аренду и на нем расположено только спорное здание, то на требование собственника земельного участка о сносе спорной постройки распространяется исковая давность (далее – Постановление № 3809/12).

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ продолжает следовать позициям, выработанным Президиумом ВАС РФ, и также признает, что требование о сносе самовольной постройки, возведенной на арендованном участке, может быть предъявлено в пределах срока исковой давности (см. определения от 14 июня 2015 г. № 305- ЭС14–8858, от 27 марта 2018 г. № 308-ЭС17–18062, от 17 августа 2018 г. № 308-ЭС17–19422, от 25 декабря 2019 г. № 305-ЭС19–18665).

С какого момента исчисляется исковая давность?

По иску публично-правового образования о сносе самовольной постройки исковая давность отсчитывается с момента регистрации права собственности на постройку в ЕГРП.

В соответствии с п. 1 ст. 196 и п. 1 ст. 200 ГК РФ общий срок исковой давности составляет три года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права. Для публично-правовых образований этот срок исчисляется со дня, когда о нарушении прав публично-правового образования узнал или должен был узнать орган, уполномоченный осуществлять контроль в соответствующей сфере.

Чаще всего по искам о сносе самовольных построек государственные органы предлагают отсчитывать срок исковой давности с момента составления акта осмотра, в ходе которого было выявлено самовольное строение. Между датой постройки этого здания и датой составления акта может пройти более 15 лет. Так, например, случилось в ситуации, которая получила оценку в постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2020 г. № 09АП37567/2020 по делу № А40–267302/2018.

Скорее всего, государственный орган действительно фактически узнал о самовольной постройке в день составления акта. Однако срок исковой давности исчисляется не только с момента, когда лицо фактически узнало о нарушении своих прав, но и с момента, когда оно должно было это узнать. Если оно должно было узнать о нарушении раньше, чем узнало фактически, то срок исковой давности должен отсчитываться с того момента, когда лицо должно было узнать.

При определении момента, когда лицо должно было узнать о нарушении своих прав, необходимо учитывать разумный стандарт поведения соответствующего участника гражданского оборота (см. определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 2 февраля 2016 г. № 305-ЭС15– 18485, от 28 февраля 2019 г. № 305-ЭС18–18943).

Применительно к государственным органам необходимо учитывать, что осуществление контроля в соответствующей сфере – это одна из основных функций государственных органов. Для этого им и предоставлены соответствующие полномочия, которые позволяют выявлять нарушения в максимально короткий срок. Так, к примеру, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» контролирующие органы ежедневно осуществляют мониторинг на предмет выявления самовольных построек.

Поэтому к государственным органам предъявляется повышенный стандарт осмотрительности, который необходимо учитывать при определении момента начала течения срока исковой давности. Презюмируется, что государственные органы должны узнать о нарушении прав публично-правового образования в максимально короткий срок с момента нарушения. На это неоднократно указывали Президиум ВАС РФ (см., в частности, Постановление № 3809/12, постановление от 18 июня 2013 г. по делу № 17630/13), а также Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ (см., например, уже упомянутое определение от 2 февраля 2016 г. № 305-ЭС15–18485). Если государственные органы не смогли этого сделать, то это свидетельствует лишь о ненадлежащем выполнении ими своих функций.

Очевидно, что это не может быть поводом для преференций и безграничного продления срока исковой давности. Очевидно, что государственные органы могут узнать о возведении самовольной постройки при регистрации права собственности на нее в ЕГРП. С этого момента информация о постройке становится публично-доступной, государственные органы, реализуя свои контрольные полномочия, имеют возможность узнать о ней. Поэтому суды указывают, что исковая давность по требованию государственного органа о сносе самовольной постройки начинает исчисляться с момента регистрации права собственности на постройку в ЕГРП. Данная позиция поддержана, к примеру, в Постановлении № 3809/12, постановлении Президиума ВАС РФ от 21 мая 2013 г. № 16867/12, определениях Верховного Суда РФ от 5 декабря 2014 г. № 305-ЭС14–5667, от 28 июня 2016 г. № 305-ЭС15–6246, постановлениях Арбитражного суда Московского округа от 12 ноября 2015 г. по делу № А40–58427/13, от 22 января 2016 г. по делу № А40–9546/13, от 25 января 2016 г. по делу № А40– 64955/2013, от 3 июля 2017 г. по делу № А40–61582/2015; постановлениях Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2014 г. по делу № А40–93095/2013, от 15 января 2016 г. по делу № А40– 103911/13, от 29 августа 2017 г. по делу № А40–156096/14).

Кроме того, государственные органы участвуют при вводе здания в эксплуатацию. Поэтому, принимая участие в приемке объекта, публично-правовой орган в любом случае получает информацию о самовольной постройке.

Понятно, что у государственных органов разные компетенции. Принимая здание в эксплуатацию, один орган может не знать, что имеются какие-либо нарушения, относящиеся к компетенции другого органа. Например, Комитет строительного надзора, проверяя соблюдение строительных норм и правил, может не знать, что Департамент городского имущества, как представитель собственника арендованного земельного участка, не согласовывал строительство здания на арендованном участке. Тем не менее у публично-правового образования, которое представляют два этих органа, информация о постройке имеется. Вопрос проверки законности ее возведения больше касается обеспечения внутреннего взаимодействия между государственными органами и не должен влиять на момент начала течения срока исковой давности.

Поэтому суды соглашаются с тем, что по искам государственных органов о сносе самовольных построек срок исковой давности может исчисляться с момента утверждения решения на ввод объекта в эксплуатацию (см., например, постановления Арбитражного суда Московского округа от 18 февраля 2016 г. по делу № А40–108096/2012, от 12 октября 2018 г. по делу № А41–491/18).

В спорах о признании постройки самовольной большое значение имеют фактические обстоятельства дела. Тем не менее аргументы, рассмотренные в статье, являются универсальными и могут применяться вне зависимости от фактических обстоятельств.