28.05.20. Достичь правовой определенности. Модель регулирования срока на обращение в суд требует совершенствования. АГ.

Модель регулирования срока на обращение в суд требует совершенствования
Васильева Анна
Васильева Анна

К.ю.н., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета
Материал выпуска № 10 (315) 16-31 мая 2020 года.

На основе анализа законодательства, судебной практики, зарубежного опыта автор настоящей статьи приходит к выводу о необходимости модификации модели регулирования срока на обращение в суд и формулирует предложения по ее усовершенствованию. Автор считает, что в основе такой модификации должно лежать понимание о глубинном изменении публичных правоотношений в современном государственном управлении и принципов, на которых строятся взаимоотношения гражданина и государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС РФ) административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в серии определений1, установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений. В целом построение административного судопроизводства должно осуществляться на основе компромисса между правом на судебную защиту, с одной стороны, и правовой определенностью (устойчивостью) публичных правоотношений, с другой стороны2.

Анализ ст. 219 КАС РФ и практики ее применения позволяет прийти к выводу, что компромисс, достигнутый в советской науке гражданского процесса и гражданско-процессуальном законодательстве, полностью воспринятый КАС РФ, нуждается в дальнейшем развитии с учетом современного характера и разнообразия публичных правоотношений, в соответствии с принципом правового государства, требующим большей правовой определенности при регулировании срока на обращение в суд.

Общий и специальные сроки судебного оспаривания индивидуальных актов

1. КАС РФ устанавливает общий срок судебного оспаривания индивидуальных правовых актов, равный трем месяцам. Представляется, что такой срок, воспринятый КАС РФ из ГПК РФ, для современных публичных правоотношений является необоснованно длинным, создает условия для злоупотребления правами, затягивания разрешения вопроса по существу. Такая длительность повышает неопределенность правового статуса лиц, в отношении которых издан индивидуальный правовой акт, а также административного органа.

Для сравнения: Например, § 74 I Кодекса административного судопроизводства Германии (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO3) для подачи административного искового заявления об оспаривании индивидуального акта предусматривает один месяц.

2. КАС РФ предусматривает специальные сроки судебного оспаривания (как правило, сокращенные), например, ч. 3, 4 ст. 219 КАС РФ устанавливают десять дней на судебное оспаривание постановления судебного пристава-исполнителя4 и решений по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия, предупреждений в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения5. В ходе кодификации административного судопроизводства законодателю не удалось все специальные сроки судебного оспаривания предусмотреть непосредственно в КАС РФ. Такие сроки, к сожалению, встречаются в других федеральных законах, например, ч. 2 ст. 357 ТК РФ предусматривает 10 дней на обжалование предписания государственного инспектора труда работодателем (его представителем) в суд. При этом специальная норма устанавливает и более точный (по сравнению с КАС РФ) порядок исчисления срока – со дня получения предписания работодателем (его представителем).

Согласно судебной практике, поскольку положения данной нормы устанавливают специальный срок для оспаривания работодателем предписаний государственной инспекции труда, то общий срок обращения в суд, предусмотренный ч. 1 ст. 219 КАС РФ, применению не подлежит6. Такой подход в судебной практике об определении приоритета действия иного федерального закона по отношению к КАС РФ может основываться на ч. 1 ст. 2 КАС РФ, допускающей регулирование административного судопроизводства другими федеральными законами.

Существующий подход в законодательстве и правоприменительной практике не в полной мере соответствует принципу правовой определенности, повышает возможность ошибки при определении срока судебного оспаривания. При наличии кодифицированного законодательства, регулирующего административное судопроизводство, необходимо было все специальные сроки судебного обжалования предусмотреть в КАС РФ.

Правила исчисления срока на обращение в суд с административным исковым заявлением

1. Момент начала течения срока поставлен в зависимость от того, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Данное правило начала течения срока также было заимствовано из ГПК РФ. Воспроизведение такого правила в современном законодательстве об административном судопроизводстве можно объяснить и продолжающимся сохраняться разрывом между процессуальным (административным судопроизводством) и материальным административным правом, отсутствием надлежащего правового регулирования общих вопросов административного права, что, как верно отмечает С.А. Белов, «порождает значительную правовую неопределенность и не позволяет обеспечить эффективную правовую защиту прав и законных интересов частных лиц»7.

Таким неурегулированным остается вопрос порядка и способов доведения до сведения адресата индивидуального акта, изданного в его отношении. На основе зарубежного опыта разрабатываются модели таких норм, позволяющих точно определять момент, когда акт вручен адресату8.

Представляется, что в современных условиях на основе принципа правовой определенности начало течения срока должно быть обусловлено моментом доведения индивидуального акта до сведения его адресата при условии единообразного законодательного определения порядка доведения до сведения индивидуальных актов.

2. В общих нормах административного права отсутствуют требования к индивидуальным актам, в частности, о том, что такие акты должны содержать разъяснения о порядке обжалования. Вместе с тем данное требование к актам точечно встречается в действующем законодательстве.

Например, в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в постановлении судебного пристава-исполнителя или иного должностного лица службы судебных приставов должен быть указан порядок обжалования постановления. Однако содержание (объем) разъяснения порядка обжалования, как и правовые последствия для исчисления срока на обращение в суд, не определены, что не позволяет признать регулирование системным и последовательным. Это приводит к тому, что доводы заявителей (административных истцов) о нарушении доступа к правосудию, выразившемся в отсутствии указания в постановлении момента исчисления десятидневного срока для обжалования данного постановления, наименования суда, в который может быть обжаловано данное постановление, конкретного вышестоящего должностного лица, которому может быть обжаловано вышеуказанное постановление, либо вообще не оцениваются9, либо отмечается, что отсутствие такого указания в оспариваемых постановлениях не влияет на их законность и обоснованность по существу10.

Распространен подход, в том числе в доктрине, что норма закона не предусматривает конкретный объем сведений, которые следует указывать судебному приставу-исполнителю при изложении порядка обжалования вынесенного им постановления11. Такое толкование требований к объему разъяснений и их юридического значения является чрезмерно консервативным и не отвечает интересам административных истцов, а также предназначению разъяснений – адресат акта должен быть в полном объеме информирован о порядке оспаривания акта. Следовательно, при определении способа защиты прав полагаться на подобные разъяснения нельзя, следует проверять их правильность.

В связи с этим представляет интерес определение момента начала течения срока в других правопорядках, где юридическое значение разъяснения порядка оспаривания в индивидуальном правовом акте имеет существенное значение для определения момента, с которого начинает течь срок на обращение в суд.

В соответствии с § 58 I Кодекса административного судопроизводства Германии (далее – VwGO) месячный срок на обращение с административным исковым заявлением об оспаривании индивидуального правового акта, предусмотренный § 74 VwGO, начинает течь при условии наличия в оспариваемом акте надлежащего разъяснения о порядке его оспаривания. Если разъяснение о порядке оспаривания отсутствует в акте или разъяснение является ненадлежащим, то действует годичный срок на обращение в суд в соответствии с § 58 II VwGO12. Таким образом, юридическое значение разъяснения о порядке оспаривания индивидуального акта состоит не в том, что качество разъяснения влияет на действительность индивидуального акта, а в том, что от качества разъяснения зависит срок на обращение в суд (один месяц или один год)13.

Закон не устанавливает перечень информации, содержащейся в разъяснении, для того чтобы разъяснение считалось надлежащим. В соответствии со сложившейся судебной практикой разъяснение должно содержать информацию о конкретных способах оспаривания конкретного индивидуального акта, предусмотренные сроки оспаривания, указание на необходимую для соблюдения срока оспаривания форму, указание на обязательное представительство адвоката (в случае, если такое представительство предусмотрено законом) и уполномоченный суд.

В случае если существует несколько самостоятельных возможностей оспаривания индивидуального акта (например, могут быть поданы два различных самостоятельных иска), такие возможности также должны быть разъяснены в индивидуальном акте14.

3. Поскольку в российском процессуальном праве в качестве самостоятельного предмета судебного оспаривания рассматривается бездействие (хотя с точки зрения материального административного права бездействие может быть отнесено к индивидуальным актам, выраженным в форме молчания, а потому к ним могут применяться все правила, как и для решений – индивидуальных актов), ч. 1.1. ст. 219 КАС РФ предусматривает специальные правила исчисления срока для оспаривания бездействия: 1) в течение срока, в рамках которого у властного субъекта сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также 2) в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

4. Специфика исчисления срока на обращение в суд может быть обусловлена длящимся характером спорных правоотношений, что отражено в разъяснениях Пленума ВС РФ применительно к делам о нарушении условий содержания лишенных свободы лиц15: такие нарушения могут носить длящийся характер, следовательно, административное исковое заявление о признании незаконными бездействия органа или учреждения, должностного лица, связанного с нарушением условий содержания лишенных свободы лиц, может быть подано в течение всего срока, в рамках которого у органа или учреждения, должностного лица сохраняется обязанность совершить определенное действие, а также в течение трех месяцев после прекращения такой обязанности.

Юридическое значение пропуска срока на судебное оспаривание индивидуального акта с точки зрения судьбы индивидуального акта

1. КАС РФ (как и ранее ГПК РФ) придает сроку, предусмотренному в ст. 219 КАС РФ, материально-правовое значение16, заключающееся в том, что пропуск срока на оспаривание влечет правовые последствия, аналогичные пропуску срока исковой давности, – «отказ суда в защите действительно нарушенного (оспоренного) субъективного права или законного интереса участника соответствующего материального правоотношения в форме вынесения судебного решения об отказе в удовлетворении административного иска»17.

2. Индивидуальный акт становится необжалуемым в судебном порядке (в рамках прямого судебного контроля), т.е. приобретает юридическую силу, которая заключается в невозможности в рамках какого бы то ни было юридического процесса отменить или изменить индивидуальный правовой акт, а также в обязательности содержания акта как для органа, его издавшего, так и для адресата акта18. Однако особенностью российской правовой системы является возможность проверки индивидуального акта в рамках косвенного судебного контроля (абз. 13 ст. 12 ГК РФ19). Например, при рассмотрении гражданского дела, где индивидуальный акт является одним из доказательств по делу (например, выступает одним из юридических фактов в сложном юридическом составе20). Либо при рассмотрении дела об административном правонарушении, где неисполнение обязанностей, возложенных индивидуальным актом, образует состав административного правонарушения; в таком случае суд обязан проверить его законность21. Возможность косвенного судебного контроля законности индивидуального акта делает правовую систему весьма неустойчивой и создает условия для обхода публично-правового режима оспаривания индивидуальных актов путем использования гражданско-правового инструментария.

Правовые последствия пропуска срока на судебное оспаривание индивидуального акта

1. Восстановление пропущенного срока: суд не вправе отказать в принятии административного искового заявления к производству суда (ч. 5 ст. 219 КАС РФ), поскольку срок может быть пропущен по уважительным причинам и восстановлен, поэтому причины пропуска срока подлежат исследованию в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Данное правило восстановления пропущенного срока было заимствовано из ГПК РФ и не претерпело какой-либо существенной модификации. Из новизны можно отметить, что к уважительным причинам ч. 6, 7 ст. 219, ст. 95 КАС РФ относят несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным, а также иные причины. Применительно к иным причинам при установлении их уважительности суд обладает усмотрением как в оценке уважительности причины пропуска срока, так и в возможности восстановления срока. Уважительный характер причины пропуска срока является оценочным понятием («относительно неопределенный по своему содержанию термин, отражающий лишь общие признаки явления, входящего в сферу правового регулирования»22). Установление смысла оценочного понятия представляет собой «индивидуальную поднормативную регламентацию общественных отношений»23, суд обязан выяснять причины пропуска срока, ошибочная оценка таких причин и последующий отказ в судебной защите являются недопустимыми и противоречат задачам административного судопроизводства24. Предлагаемые в научной литературе пределы усмотрения суда в процессе придания смысла оценочным понятиям в виде 1) установленных правом признаков оцениваемого понятия, выраженных в правовых дефинициях и правовых позициях судов25, а также 2) выработанных в доктрине26, не позволяют в полной мере в рамках действующей модели достичь правовой определенности, а потому условия и период для восстановления срока по уважительным причинам требуют более детального правового регулирования.

Например, в соответствии с § 60 (VwGO) восстановление пропущенного срока (возврат в исходное правовое положение) возможно, только если пропуск срока произошел не по вине лица. При этом заявление о восстановлении пропущенного срока должно быть подано в течение двух недель с момента отпадения обстоятельств, препятствовавших совершению действий в установленные сроки. По истечении одного года после окончания пропущенного срока заявление о восстановлении пропущенного срока является недопустимым, за исключением случая, когда подача заявления была невозможной в силу непреодолимой силы.

2. Дополнительные факторы, учитываемые в судебной практике при восстановлении пропущенного срока

Следует отметить, что наряду с собственно уважительными причинами пропуска срока при принятии решения о восстановлении срока в судебной практике в совокупности учитываются и иные обстоятельства: 1) срок пропущен незначительно27; 2) пропуск срока обусловлен в том числе действиями судьи, формально отказавшим в принятии первоначального заявления при неверном определении истцом вида судопроизводства, поскольку вид судопроизводства определяет суд28; 3) недобросовестные действия представителя административного истца, например, выразившиеся в представлении подножного заочного судебного решения29; 4) статус административного истца: многодетная семья30, преклонный возраст пенсионера31 и др.

3. Преклюзия

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 КАС РФ). В случаях, прямо предусмотренных в КАС РФ, сроки не подлежат восстановлению. Например, в соответствии с ч. 7 ст. 240 КАС РФ предусмотрено, что сроки подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (например, об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования) не подлежат восстановлению независимо от причин их пропуска. Указанные правовые последствия охватываются понятием «преклюзия», сущность которой состоит в ограничении права на судебную защиту и доступа к правосудию32 и которая направлена «для ведения борьбы с коренным человеческим злом: безалаберным отношением ко времени и тактикой умышленного злоупотребления правом»33.

Таким образом, анализ действующего законодательства и судебной практики свидетельствует о необходимости модификации сложившейся в советском гражданском процессуальном праве и воспринятой КАС РФ модели регулирования срока на обращение в суд. В основе такой модификации должно лежать понимание о глубинном изменении публичных правоотношений в современном государственном управлении и принципов, на которых строятся взаимоотношения гражданина и государства. К таким направлениям совершенствования правового регулирования можно отнести:

  • сокращение длительности общего срока судебного оспаривания индивидуальных правовых актов, что позволит дисциплинировать заинтересованных лиц с принятием решения о необходимости судебного оспаривания акта, сделает публичные правоотношения более устойчивыми;
  • включить в КАС РФ все специальные сроки судебного оспаривания индивидуальных актов, содержащиеся в других федеральных законах;
  • определить начало течения срока моментом вручения индивидуального акта адресату акта при одновременном законодательном регулировании единого порядка доведения индивидуального акта до сведения адресата;
  • законодательно предусмотреть универсальное требование ко всем видам индивидуальных актов о наличии в акте разъяснения порядка его оспаривания, а при его ненадлежащем разъяснении как минимум оценивать такое обстоятельство в качестве уважительной причины пропуска срока;
  • установить сроки, в течение которых лицо обязано заявить о пропуске срока по уважительной причине, и предельный срок, за истечением которого восстановление срока по уважительным причинам становится невозможным, что будет способствовать большей правовой определенности, сократит широту судебного усмотрения.

1 См., например, определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2019 г. № 2995-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зюзина Дмитрия Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

2 Hufen Fr. Verwaltungsprozessrecht. 6., neu bewarb., Aufl. C.Z. Beck. München. § 6. Rn. 40.

3 Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), die zuletzt durch Artikel 56 des Gesetzes vom 12. Dezember 2019 (BGBl. I S. 2652) geändert worden ist // https://www.gesetze-im-internet.de/vwgo/VwGO.pdf. На русском языке с текстом КАС ФРГ можно ознакомиться: Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 75–165.

4 См. п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства».

5 См. п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».

6 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 декабря 2017 г. № 42-КГ17-5.

7 Белов С.А. Актуальность и перспективы кодификации административного законодательства в России // Вестник ВАС РФ. 2011. № 12. С. 7.

8 См.: ст. 53 проекта Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации; Давыдов К.В. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (21). С. 78–79.

9 Апелляционное определение Воронежского областного суда от 26 сентября 2017 г. по делу № 33А-7014/2017.

10 Апелляционное определение Верховного суда Чувашской Республики от 25 июня 2012 г. по делу № 33-1870/12.

11 Апелляционное определение Суда Чукотского автономного округа от 23 июля 2015 г. по делу № 33-106/2015, 2-287/2015.

12 Hufen Fr. Op. cit. § 14. Rn. 152.

13 Hufen Fr. Op. cit. § 9 Rn. 33.

14 Hufen Fr. Op. cit. § 9 Rn. 34.

15 Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 47 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания».

16 Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М.: Статут, 2014. С. 590.

17 Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М.: Норма, 2007. С. 423, 424.

18 См.: Евтихиев А.Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911. С. 70–71. Старилов Ю.Н. Административно-правовой режим действия актов публичного управления // Российский юридический журнал. 2001. № 2. С. 66–67.

19 Подробнее см.: Некрасов С.Ю., Усова Е.С. Неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону, как способ защиты гражданских прав // Российский судья. 2019. № 10. С. 3–8.

20 Винницкий А.В. Проблемы соотношения сделок и административных актов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. 2009. № 12. С. 25–32.

21 Андреев Д.С. Дефектные административно-правовые акты: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 155.

22 Залоило М.В. Правоприменительная конкретизация юридических норм // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 52.

23 Ермакова К.П. Правовые пределы усмотрения // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 51.

24 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2020 г. № 32-КА19-8.

25 Обстоятельствами, являющимися уважительной причиной для восстановления пропущенного срока на подачу административного искового заявления, являются: 1) ограничительные меры, введенные в субъектах РФ в целях противодействия распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19); 2) соблюдение гражданином режима самоизоляции. См. вопрос 4 Обзора по отдельным вопросам, связанным с применением законодательства и мер противодействия распространению на территории РФ новой коронавирусной инфекции (COVID-19), утв., Президиумом ВС РФ 21 апреля 2020 г.

26 Ермакова К.П. Правовые пределы усмотрения // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 57. Так, например, в доктрине на основе анализа судебной практики традиционно к уважительным причинам пропуска срока относят тяжелую болезнь, семейные обстоятельства и др. Подробно см.: Соловьев А.А. Процессуальные сроки в КАС России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 48–55. Гунин А.В. К вопросу о восстановлении пропущенного срока в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2017. № 5. С. 73–75.

27 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2019 г. № 92-КА19-2.

28 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19 февраля 2020 г. № 46-КА19-16.

29 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 4 октября 2019 г. № 45-КА19-7.

30 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29 мая 2019 г. № 39-КА19-4.

31 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 февраля 2019 г. № 5-КГ18-308.

32 Гриценко Е.В. Защита субъективных публичных прав в России: универсальные стандарты доступа к правосудию // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 6. С. 65–77. Подробнее см.: Ярков В.В. Преклюзия в системе защиты прав в российском гражданском и административном судопроизводстве (постановка вопроса) // Экономическое правосудие в Уральском округе. 2019. № 3 (51). С. 129–145.

33 Хайнтцен М. Запрет представления доказательств при пропуске процессуального срока (преклюзия) в системе административно-судебной защиты в Германии // Правоприменение. 2019. Т. 3. № 2. С. 77–82.