Открытый закрытый Конституционный Суд

В настоящей статье анализируется порядок рассмотрения дел, подведомственных Конституционному Суду РФ, и отмечаются недостатки конституционного судопроизводства: невозможность ознакомления даже заявителя ни с заключением судьи, изучившего обращение, ни с видеозаписью, ни с протоколом или стенограммой заседания Конституционного Суда, где изучался вопрос о принятии обращения к рассмотрению, поскольку указанные документы опубликованию не подлежат. По мнению автора, сохранять такую степень закрытости для органа конституционного правосудия вряд ли разумно. В наш век информатизации деятельность Конституционного Суда РФ по-прежнему в значительной части скрыта от глаз общественности. Дела, подведомственные Суду в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (далее – Закон о Конституционном Суде), связаны с основополагающими принципами функционирования нашего государства. Решения, принимаемые Судом, обязательны для всех органов государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц на территории России. Это касается и лиц, не участвовавших в рассмотрении соответствующего дела, тем более что Суд отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения им ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Среди основополагающих принципов конституционного производства Закон о Конституционном Суде называет независимость, 4 АДВОКАТСКАЯ ГАЗЕТА конституционное судопроизводство ТЕМА: обращение в КС Открытый закрытый Конституционный Суд коллегиальность, гласность, устность разбирательства, состязательность и равноправие сторон. При этом сторонний наблюдатель знает о работе Суда очень немногое. ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ И ВАЖНЫЕ АРГУМЕНТЫ Первой стадией конституционного судопроизводства является подача обращения в Суд. Хотя большинство обращений затрагивают сложные межотраслевые правовые вопросы, ознакомиться с их содержанием невозможно. Информационная система на сайте Суда позволяет только отслеживать ход рассмотрения поданных обращений. Между тем публикация всех обращений, поступающих в Суд, могла бы быть полезна и для заявителей, и для повышения эффективности работы Суда. Во-первых, заявитель зачастую формулирует проблему слишком узко. Суд, рассмотрев такое обращение, выносит решение, также ориентированное на ограниченное применение. В дальнейшем, когда «узость» сформированного Судом подхода становится очевидна, добиться повторного рассмотрения вопроса о соответствии той же нормы Конституции РФ уже практически невозможно. Примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений подпунктов 10, 11 и 12 пункта 1 статьи 28, пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области и др. …» (далее – Постановление № 11). Фабула дела такова: Пенсионный фонд РФ отказывал во включении периодов педагогической, лечебной и творческой деятельности в театрах и театрально-зрелищных организациях, в частных учреждениях в стаж, дающий право на получение досрочной пенсии. Суд признал закон противоречащим Конституции России, но только в отношении периодов работы именно в учреждениях. Между тем ни трудовое законодательство, ни законодательство об охране труда не устанавливают каких-либо исключений из общих правил именно для работников учреждений. В дальнейшем вопрос о возможности учета стажа работы по соответствующим профессиям в организациях иных организационно-правовых форм для досрочного назначения пенсии неоднократно рассматривался Судом (определения от 8 июля 2004 г. № 233-О, № 234-О и № 236-О, от 15 июля 2004 г. № 243-О, № 277-О, № 278-О, № 285-О и № 286-О, от 28 сентября 2017 г. № 2088-О и № 2090-О и др.), но разрешения по существу так и не получил, поскольку Конституционный Суд просто отсылал заявителей к Постановлению № 11-П. Сформулированная в дальнейшем ссылка на то, что работа в учреждениях предполагает соблюдение специальных условий и выполнение определенной нагрузки, что и дает работникам льготы при формировании пенсионных прав, дана без указаний на эти конкретные специальные условия. В результате в стаж, дающий право на досрочную пенсию, включаются периоды работы по соответствующим профессиям только в учреждениях (неважно – частных, государственных или муниципальных), работники тех же профессий, трудившиеся в организациях иных организационно-правовых форм, такой льготы лишены. Если бы обращения в Суд публиковались, любой из заявителей, по обращению которого в 2004 г. было вынесено «отказное» определение, ознакомившись с уже поступившими в Суд обращениями и зная о принятии дела к рассмотрению, мог бы формулировать свое обращение в общем ключе и ходатайствовать в соответствии со ст. 48 Закона о Конституционном Суде о соединении его обращения с другими. Таким образом, работники обществ, предприятий и организаций других форм могли бы рассчитывать на рассмотрение вопроса о судьбе их пенсионных прав одновременно в рамках дела, по которому Суд вынес Постановление № 11-П. Во-вторых, заявитель может не упомянуть в своем обращении в Суд важные аргументы в обоснование своей позиции. Если бы такое обращение было опубликовано, то другие лица, столкнувшиеся с аналогичной проблемой, могли бы подать обращение в Суд с указанием на недостающие, по их мнению, аргументы и просить Суд соединить рассмотрение их дела с делом первоначального заявителя. Последствия рассмотрения Судом не всех аргументов по делу могут быть столь же печальны, как и результат от принятия Постановления № 11-П, о котором мы говорили выше. Публикация поступающих в Суд обращений потребует ресурсов и затрат, однако она сократит число обращений в Суд и сделает его работу более прозрачной. Статистика показывает, что только за первые 5 месяцев 2018 г. Судом было рассмотрено 1440 определений, в том числе об отказе в принятии к рассмотрению обращений 1421 определение. Соответственно, значительный массив обращений в Суд либо не соответствует требованиям закона, либо неподведомственны Суду, либо ставят перед Судом уже ранее разрешенные им вопросы. Публикация обращений повлечет за собой снижение потока обращений и разгрузит Суд, поскольку заявитель не станет тратить время на подготовку нового обращения, если увидит пару десятков жалоб по той же проблеме, с которой он столкнулся, и с теми же аргументами, которые он выбрал в обоснование своей позиции, особенно если на каждую такую жалобу Судом будет вынесено подробно аргументированное определение. Никто не будет направлять в Суд обращение с явными недостатками, если заранее знает, что каждая его неточность станет достоянием общественности. И, наконец, ознакомление с обращениями позволит понять некоторую непоследовательность аргументации, которую можно увидеть в отдельных принятых Судом судебных актах. ПРЕВЫШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ СЕКРЕТАРИАТОМ СУДА На второй стадии конституционного судопроизводства полученное Судом обращение проходит два этапа предварительного изучения, и оба они скрыты от постороннего наблюдателя. Первый этап – рассмотрение обращений Секретариатом Суда. В соответствии со ст. 40 Закона о Конституционном Суде Секретариат рассматривает обращение на предмет его соответствия формальным требованиям. О несоответствии обращения указанным требованиям Секретариат уведомляет заявителя, который вправе устранить недостатки и вновь обратиться в Суд. Какими-либо иными полномочиями на этой стадии процесса Секретариат не наделен ни Законом о Конституционном Суде, ни Регламентом Конституционного Суда, принятым в пленарном заседании 24 января 2011 г. На практике Секретариат выходит за пределы предоставленных ему полномочий. Мы, исходя из текста письма Секретариата Конституционного Суда от 26 декабря 2017 г. № 13208/15-01/17, можем назвать следующие отступления: 1. Секретариат уведомил заявителя о необходимости уточнения его требований, т.е. дал правовую оценку содержания жалобы заявителя. По мнению Секретариата, которое Суд в дальнейшем в определении от 27 марта 2018 г. № 751-О не поддержал, ссылка на нормы закона в судебном акте, которым были нарушены конституционные права заявителя, не означает применения в деле заявителя указанной нормы закона. 2. Секретариат потребовал у заявителя предоставления доказательств нарушения его прав. Московский областной суд в своем определении и Верховный Суд РФ в трех определениях по делу заявителя факт нарушения под сомнение не ставили. Секретариат проигнорировал ст. 3 Закона о Конституционном Суде, согласно которой Суд решает исключительно вопросы права, оставляя вопросы факта другим судебным инстанциям. 3. Секретариат, возвращая жалобу заявителю, одновременно направил ему справку для возврата государственной пошлины. Является ли это нормальной практикой или единичным случаем попытки отбить у заявителя желание повторно обращаться в Суд, мы судить не можем. Однако ни в Законе о Конституционном Суде, ни в Регламенте Суда обнаружить указание на выдачу такой справки Секретариатом по собственной инициативе не удалось. Ознакомиться с текстом Инструкции по делопроизводству нам также не удалось, поскольку она полностью не опубликована даже на официальном сайте Суда. Если предположить, что такой случай превышения полномочий Секретариатом Суда является единичным, то заявителю должен быть предоставлен действенный механизм защиты от чиновничьего произвола. В данном случае единственным механизмом является повторное направление обращения в Суд с требованием вынесения определения по вопросу принятия обращения к рассмотрению. Однако публикация ответов Секретариата Суда на поступившие обращения позволила бы избежать не только таких ответов, но и выявить и в дальнейшем сократить число наиболее распространенных ошибок заявителей. Обращение, не вызвавшее нареканий со стороны Секретариата Конституционного Суда, на втором этапе предварительного изучения передается одному или нескольким судьям Суда. НИ ДЛЯ КОГО НЕ ТАЙНА, ЧТО СРОКИ ИЗГОТОВЛЕНИЯ СУДЕБНЫХ АКТОВ, ОСОБЕННО В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ, СОБЛЮДАЮТСЯ КРАЙНЕ РЕДКО, А ЗНАЧИТ, ПРИ УДОВЛЕТВОРЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ ЗАЯВИТЕЛЯ ПО ВСЕЙ СТРАНЕ ПОШЕЛ БЫ ЦЕЛЫЙ ВАЛ ДЕЛ С ТРЕБОВАНИЕМ КОМПЕНСАЦИИ ЗА ТАКУЮ ЗАДЕРЖКУ, ЧТО В КОНЕЧНОМ СЧЕТЕ ПОВЛЕКЛО БЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ДЛЯ БЮДЖЕТА. Стр. 1 www.yourpress.ru № 17 (274) СЕНТЯБРЬ 2018 г. 5 БОЛЬШЕ НОВОСТЕЙ НА advgazeta.ru НЕВОЗМОЖНОСТЬ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЗАКЛЮЧЕНИЕМ СУДЬИ Изучившим обращение судьей подготавливается по нему заключение, которое докладывается в заседании Суда, обсуждается и затем по обращению принимается решение либо о принятии его к рассмотрению, либо выносится определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению. Показателен тот факт, что ни с заключением судьи, изучившего обращение, ни с видеозаписью, ни с протоколом или стенограммой заседания Конституционного Суда, где рассматривался вопрос о принятии обращения к рассмотрению, ознакомиться невозможно даже заявителю, поскольку указанные документы опубликованию не подлежат. Знакомясь же с определениями об отказе в принятии обращения к рассмотрению, мы не встретили развернутого и полного обоснования принятого решения, составленного с учетом всех аргументов заявителя. В нашей практике в определении от 27 марта 2018 г. № 751-О Суд не дал правовой оценки ни одному из доводов заявителя по вопросу о том, является ли более чем 2-месячная задержка в изготовлении судебного акта по делу заявителя нарушением его права на судопроизводство в разумный срок и дает ли она право на получение соответствующей компенсации. Вместо этого Конституционный Суд указал, что наличие права на компенсацию за нарушение разумного срока судопроизводства определяется не фактом нарушения судом установленного законом срока выполнения процессуального действия, а мнением суда о достаточности или недостаточности, эффективности или неэффективности действий суда для соблюдения разумных сроков судопроизводства. При этом показателен тот факт, что суды при рассмотрении дела заявителя не поднимали вопрос о достаточности или эффективности действий суда, более двух месяцев затягивавшего изготовление судебного акта. Так, Верховный Суд в определении от 2 марта 2017 г. по делу № АКПИ17-174 указал, что компенсация за задержку заявителю не положена просто потому, что в законе нигде не указано обратного. Очевидно, что, удовлетворив требования заявителя в описанном деле и признав, что провозглашенная, но не изготовленная в виде отдельного документа резолютивная часть судебного акта в полном смысле слова судебным актом не является, поскольку не может быть исполнена, а значит, изготавливая судебный акт в полном объеме более двух месяцев, суд затягивал судопроизводство по делу, что является основанием для получения соответствующей компенсации, Конституционный Суд открыл бы ящик Пандоры. Ни для кого не тайна, что сроки изготовления судебных актов, особенно в судах общей юрисдикции, соблюдаются крайне редко, а значит, при удовлетворении требований заявителя по всей стране пошел бы целый вал дел с требованием компенсации за такую задержку, что в конечном счете повлекло бы дополнительные расходы для бюджета. Вместе с тем представляется, что такого рода политико-экономические соображения не должны были быть положены Судом в основу указанного определения, поскольку это было бы нарушением таких принципов судопроизводства, как независимость Конституционного Суда и равенство и состязательность сторон в ходе судопроизводства. Следовательно, вынося определение № 751-О, Конституционный Суд руководствовался иными мотивами, действительное содержание которых остается неизвестным. Публикация видеозаписей и протоколов (стенограмм) заседаний Суда по вопросу принятия обращений к производству позволила бы получить разъяснения по многим другим вопросам. Регламент Суда предполагает обсуждение каждого обращения на таком заседании, а значит, высказанные судьями аргументы могли бы быть полезны для лучшего понимания столь кратко формируемых Конституционным Судом в «отказных» определениях позиций. Если обращение принято к рассмотрению, Суд назначает дату заседания и одновременно принимает решение, будет ли он проводить слушание по делу или рассмотрит его без вызова сторон. Такое «заочное» рассмотрение дела проводится, если Суд в соответствии со ст. 47 Закона о Конституционном Суде посчитает, что может разрешить его по существу на основании ранее сформулированных им позиций и документов, имеющихся в деле. Рассмотрение обращения без вызова сторон способствует и процессуальной экономии, и сокращению затрат заявителя. Но, с другой стороны, рассмотрение дел в таком режиме, без публикации видеозаписи, протокола или стенограммы, не способствует ни раскрытию мотивов Суда при принятии решения по делу, ни повышению доверия к Суду. Только за первые 5 месяцев 2018 г. из 22 постановлений Конституционного Суда 18 были вынесены без проведения слушания, а значит, в абсолютно закрытом от общественности режиме. В ходе разбирательства дел Суд и участники процесса привлекают к участию в деле экспертов, исследователей и консультантов. Их мнения, заключения и доклады не публикуются, хотя они могли бы пролить свет на порядок и причины формирования той или иной позиции Конституционного Суда. Кроме того, ученые-правоведы и научные организации могут направить в Суд инициативное научное заключение в соответствии с § 34.1 Регламента Конституционного Суда. Показательно, что лицо, желающее представить инициативное заключение, возможности ознакомиться с материалами дела не имеет. Вопрос о приобщении инициативного заключения к материалам дела разрешается непосредственно судьями Суда и не требует обоснования причин принятия того или иного решения, которое также не публикуется. Какой-либо правовой нормы, обязывающей Суд при вынесении судебного акта по конкретному обращению давать правовую оценку доводам, изложенным в инициативном заключении или заключении привлеченного Судом эксперта или консультанта, нет. Ни одного инициативного заключения ни на сайте Суда, ни в одном его судебном акте на момент подготовки настоящей статьи нам найти не удалось, однако это не значит, что эти заключения в Конституционный Суд не направляются. В действительности инициативные заключения направляются в Конституционный Суд по многим рассматриваемым делам. Предположить, что ни одно из заключений не обладает научной ценностью и поэтому не обсуждается и не публикуется, возможным не представляется. *** Итак, мы имеем возможность знакомиться только с видеозаписями слушаний в Конституционном Суде и текстами принимаемых им решений. Ни порядок отбора дел для передачи их на рассмотрение, ни аргументы заявителя, ни мнения экспертов, ни инициативные заключения, ни обсуждение судьями доводов заявителя на стадии принятия его к рассмотрению, а в большинстве случаев и при рассмотрении обращения по существу мы не видим и изучить не можем. Сохранять такую степень закрытости для органа конституционного правосудия вряд ли разумно. Безусловно, тайна совещания судей должна сохраняться, однако распространять этот режим практически на всю деятельность высшей судебной инстанции страны представляется неоправданным. Поскольку и положения об инициативных заключениях не сразу появились в Регламенте Конституционного Суда, мы можем выразить пожелание Суду постепенно приоткрывать завесу тайны над своей работой. конституционное судопроизводство В электронном выпуске № 17 (274) на www.advgazeta.ru размещены мнения по теме статьи: 1) Кравченко Д. Предназначение КС РФ. У Конституционного Суда должно появиться «конституционно-правоприменительное» специальное полномочие; 2) Ермоленко А. Оздоравливающий эффект. Деятельность Конституционного Суда должна быть открытой и гласной.