16.07.19. В компетенции Банка России. О возможных мерах регулятора по защите прав клиентов банка.

В компетенции Банка России

О возможных мерах регулятора по защите прав клиентов банка

Сенаторова Анна

Старший юрист корпоративной практики «Дювернуа Лигал»

28 Июня 2019

Материал выпуска № 13 (294) 1-15 июля 2019 года.

Автор данного отклика на статью Юлии Севастьяновой «Новые вызовы для клиентов банка» (см.: «АГ». 2019. № 12 (293), № 13 (294)) указывает на причину, по которой банки перестраховываются, «перевыполняя» нормы Закона № 115-ФЗ, и подчеркивает, не соглашаясь с коллегой, что Банк России может принимать меры за несоблюдение прав клиента.

На наш взгляд, автор названной статьи глубоко затронул достаточно интересную тему, дискуссии на предмет которой до сих пор ведутся на юридических площадках. Параллельно обозначенные автором коллизии субъекты банковских правоотношений пытаются разрешить в судах. Напомним, какие акты в данной сфере действуют.

Во-первых, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115-ФЗ), во-вторых, «Положение о требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Положение № 375-П), которое Центральный банк РФ (далее – Банк России/регулятор») утвердил еще 2 марта 2012 г. Кроме этого, как верно указал автор, есть Информационное письмо Банка России от 12 сентября 2018 г. № ИН-014-12/61 и Методические рекомендации Банка России от 22 февраля 2019 г., содержание которых сводится к информированию кредитных организаций о необходимости предоставлять причины отказа в совершении/приостановлении банковских операций, блокировке счета. На этом список документов исчерпан.

Причем необходимо принимать во внимание следующее: регулятором в сфере банковских правоотношений является, как все знают, исключительно Банк России с широким спектром полномочий, что следует из положений ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон о банковской деятельности), а также из положений ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России).

Так, Банк России осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе, устанавливает правила осуществления банковских операций, расчетов в Российской Федерации, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а также иные функции (ст. 4 Закона о Банке России).

Как следует из положений ст. 7 Закона о Банке России, последний по вопросам его компетенции издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Как мы видим, ни упомянутое выше Письмо, ни Методические рекомендации юридически нормативными актами не являются, в отличие, например, от Положения № 375-П. Соответственно, принуждение кредитных организаций принимать во внимание именно названные документы (с учетом их статуса) само по себе вне правового поля.

Кроме того, поскольку Банк России одновременно и издает обязательные к исполнению нормативные акты (положения, инструкции, указания), и осуществляет надзор за их исполнением, то он имеет возможность по собственному усмотрению в ходе надзора трактовать введенные им же нормы (даже разъясняющего характера), особенно в тех случаях, когда применимые критерии носят крайне оценочный характер (например, при квалификации финансового положения контрагента кредитной организации). Зачастую даже судам крайне затруднительно дать однозначную оценку отдельным нюансам банковских правоотношений/применяемым критериям.

Вероятно, это и является основной причиной того, что большинство кредитных организаций занимают позицию, когда лучше перестраховаться, – если что, то «суд поможет разобраться», когда дело дойдет до судебного спора. Полагаем, такой же позиции может придерживаться и регулятор. Он, без сомнения, будет анализировать складывающуюся судебную практику, поскольку судебный спор вызван «конфликтом» в связи с применением либо игнорированием изданного им же нормативного акта. Исследование таких конфликтов способствует оценке регулятором «настроя» участников банковских правоотношений, что должно приводить в конечном счете к подстраиванию, «настройке» коллизионных и неясных норм к существующим реалиям хозяйствования (ведь банк – это своего рода «живой механизм»), которые постоянно меняются. Такой путь, конечно, длинный, но укоротить его поможет активное участие самих кредитных организаций при наличии конфликта.

Однако эффективно ли следовать по данному маршруту (конфликт – суд – анализ и обобщение – «настройка»). Может быть, регулятору еще более зарегламентировать все процессы в банковской сфере путем внесения дополнений, изменений в действующие его подзаконные акты, где наблюдаются пробелы?

По нашему мнению, нельзя согласиться, что подобный выход – единственный. Зарегламентированность на уровне регулятора может обернуться еще одной преградой для нормального функционирования банковской системы в рассматриваемом сегменте правоотношений. Полагаем, это понимает и регулятор.

Другой альтернативный вариант – наоборот, ограничение вмешательства регулятора в отдельные вопросы банковских правоотношений, делегирование регулятором своих отдельных полномочий профессиональному банковскому сообществу.

Что касается обеспечения регулятором соблюдения прав клиента при исполнении нормативных актов Банка России, то здесь трудно согласиться с автором статьи, что Банком РФ не могут быть применены какие-либо меры за несоблюдение прав клиента. И вот почему.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках регулятор может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в том числе в случае неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.

Принимая во внимание тот факт, что регулятор осуществляет надзор за соблюдением (кроме прочего) им же изданных нормативных актов в сфере банковского регулирования, ничто, полагаем, не мешает Банку России трактовать Положение № 375 таким образом, что им будет усмотрено в действиях отдельной кредитной организации неправомерное и неправильное исполнение отдельных норм данного Положения ввиду (например) необоснованного расширительного толкования кредитной организацией указанных норм. Ничто теоретически не мешает регулятору вынести в отношении соответствующей кредитной организации предписание об устранении подобных нарушений. А потом еще одно. Такое же, если кредитная организация не исправится. И вероятно – это тот дополнительный рычаг, который имеется у регулятора в запасе. Вот еще почему кредитные организации пожелают перестраховаться, поскольку в банковской сфере, по нашему мнению, не все правила игры понятны игрокам.

С учетом последних тенденций, а именно увлечением случаев обращения добросовестных граждан и организаций за защитой своих прав, нарушенных кредитной организацией вследствие «перевыполнения» норм Закона № 115-ФЗ и Положения № 375, с исками о возмещении такими кредитными организациями ущерба кредитные организации обязательно будут учитывать данные обстоятельства при взвешивании всех возможных рисков и оценке всех юридических последствий в связи с «перевыполнением плана».

В связи с этим добросовестным гражданам и юридическим лицам, их защитникам следует посоветовать быть более активными: лучше проявите предусмотрительность сами, чем это сделает банк, а в случае необоснованных действий (бездействия) банка обращайтесь в суд, подавайте иски о возмещении ущерба. Таким образом, будет формироваться большая практика по аналогичным делам.

Мы видим, что в настоящее время судебная практика в рассматриваемой сфере находится все еще в процессе формирования. Действительно, можно, если захотеть (когда кредитная организация желает «перестраховаться»), усмотреть конкуренцию отдельных норм, например, норм законодательства об исполнительном производстве и Закона № 115-ФЗ, на которые сослался автор.

Чтобы разгрузить суды, на уровне указанных федеральных законов уточнения нужны в отношении, например, определения границ рассматриваемого «перевыполнения» установленных норм и принципов разумности (хотя «разумность» и оценочная категория), соблюдения прав граждан и юридических лиц, на которые регулятор ссылается в своих рекомендательных актах.

Без сомнения, сам регулятор активно наблюдает за практикой исполнения норм банковского законодательства, в том числе за адаптацией результатов своего нормотворчества к реалиям банковской жизни, банковских правоотношений, поэтому будем надеяться, что необходимые законодательные инициативы дойдут до Государственной думы РФ.

При этом, как мы отметили выше, разрешению указанной проблемы может способствовать ограничение на законодательном уровне вмешательства регулятора в отдельные вопросы банковских правоотношений, делегирование регулятором своих отдельных полномочий профессиональному банковскому сообществу.

В заключение нельзя не указать на необходимость самим банкам и иным участникам банковских правоотношений демонстрировать на своем уровне правовую культуру в рассматриваемых вопросах.