Илья Лясковский, адвокат-партнер АБ г. Москвы «Тонкий и партнеры»

Ошибки в выборе закона В отличие от регионального, федеральный закон не регулирует правоотношения, связанные со служебными помещениями, собственник которых не менялся

Рассуждая о теме, затронутой Ольгой Савостьяновой (см. статью «Если жилье служебное, опубликованной в «АГ». № 8 (265)), автор настоящего комментария отмечает, что легко заметить в статье неопределенность регионального и федерального жилищного законодательства. По его мнению, это происходит от непонимания предмета регулирования Федерального закона 29 декабря 2014 г. № 189-ФЗ «О введении в действие ЖК РФ» (далее – Вводный закон). В чем состоят противоречия между данным законом и Положением, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. № 711-ПП1 , будет рассмотрено в публикации. Нормы ст. 7 Вводного закона известны – они приравнивают правовое положение лиц, пользовавшихся помещениями в общежитиях, к статусу нанимателей (и их членов семьи) по договору социального найма. Такое приравнивание происходит при условии смены владельца жилого дома: с государственного или муниципального предприятия либо учреждения на орган местного самоуправления. Как правильно указала автор комментируемой статьи, эта же норма применяется к помещениям, ранее предоставленным в качестве служебных. Указанная статья Вводного закона не содержит каких-либо дополнительных критериев, которые могли бы ограничить право бывших жильцов общежитий или служебных квартир на заключение договора социального найма (и, соответственно, на бесплатную приватизацию). Но именно дополнительные ограничения, казалось бы, вводит Положение, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. № 711-ПП (далее – Положение). Оно закрепляет дополнительные критерии для заключения договора социального найма: – обеспеченности проживающих в служебном жилье лиц ниже нормы предоставления (как правильно указала Ольга Савостьянова, Судебная коллегия по административным делам ВС РФ не согласилась с таким ограничением); – не менее чем 10-летнего стажа работы в организациях (предприятиях), предоставивших жилые помещения, или в общей сложности в организациях, финансируемых за счет средств бюджета г. Москвы (при меньшем стаже Положение допускает заключение договора социального найма, но лишь с исчерпывающе установленным кругом лиц «льготной» категории – их перечень приведен в п. 3 Положения). На первый взгляд, противоречия очевидны. По федеральному закону жильцы служебной квартиры становятся ее нанимателями в силу закона лишь при одном факте смены «владельца жилого дома» (этот термин крайне условен, о чем укажу ниже). Тогда как по нормам Положения этого недостаточно, нужен еще трудовой стаж в определенных 1 Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. № 711-ПП «О порядке использования жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, ранее предоставленных органам государственной власти города Москвы или организациям (предприятиям), финансируемым за счет средств бюджета города Москвы, по договору аренды, а также гражданам по договору, заключенному на условиях субаренды или по служебному ордеру». www.yourpress.ru организациях или должны иметься прямо установленные Положением обстоятельства, дающие право на заключение договора социального найма с меньшим сроком работы. Частично эти противоречия можно устранить с помощью дифференциации помещений, которые переходят из служебных в статус социального найма по федеральному законодательству и по региональным нормативным правовым актам. Смысл и цель ст. 7 Вводного закона разъяснил Конституционный Суд РФ в определении от 3 июля 2007 г. № 425-О-О: «введение в действующее законодательство ст. 7 … было обусловлено задачей защиты прав тех граждан, которые после передачи органам местного самоуправления общежитий, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), выполнявшим в отношении указанных граждан функцию и наймодателя, и работодателя, оказались пользователями жилой площади, принадлежащей другому наймодателю, не являющемуся их работодателем, что исключало возможность использования этих помещений в качестве общежитий и, соответственно, выселения проживающих в них граждан по основаниям, предусмотренным для выселения из специализированного жилищного фонда. Фактически это привело к изменению их правового статуса и тем самым потребовало изменения правового режима занимаемых жилых помещений». Такие пояснения представляются исчерпывающими. Пределы действия московского Положения указаны в его первом пункте – оно регламентирует предоставление жилых помещений, находящихся в собственности г. Москвы, ранее предоставленных им на условиях субаренды или в качестве служебных жилых помещений (тоже московскими органами власти). Значит, ст. 7 Вводного закона применима к случаям смены владельца жилищного фонда, но не регулирует правоотношения, связанные со служебными помещениями, собственник которых не менялся. При таком толковании нормы Положения должны применяться лишь к помещениям, которые и на момент их предоставления, и сейчас находятся в городской собственности. Тогда становятся понятными и требования о стаже работы в столичных бюджетных организациях – возможность выселения лиц, проработавших в предоставивших служебное помещение организациях 10 и более лет, не допускалась ст. 108 ЖК РСФСР, а ст. 13 Вводного закона распространила этот запрет на выселение и на будущее время. Данный запрет действует при условиях предоставления служебного помещения до введения в действие ЖК РФ и состояния проживающих в нем лиц на жилищном учете. Положение воспроизвело первое требование и отказалось от второго (что правомерно – субъект РФ может расширять жилищные права граждан). Такое толкование представляется логичным, ведь если собственник жилищного фонда остается неизменным и он же является работодателем вселенных граждан, отсутствуют правовые и экономические причины бесплатно и бессрочно перераспределять помещения в пользу граждан. Такие рассуждения соответствуют и позиции Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 5-КГ13-18. Но, к моему сожалению, недопустимо окончить комментарий данными выводами. Сам по себе указанный в ст. 7 Вводного закона критерий неявен. Для его использования нужно установить факты: нахождения служебных помещений в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям; передачу их в ведение органов местного самоуправления. В случае издания, например, постановления Правительства Москвы «О приеме ведомственного жилого фонда в собственность г. Москвы» неясности нет. Она возникает, если подобный акт не издавался. Поясню на примере. Представим некий дом, который ранее считался «ведомственным» (т.е., не состоящим на балансе местной власти). В этом доме часть квартир могла быть выдана по «обычным» ордерам сотрудникам некоего федерального (а до того – союзного) www.yourpress.ru министерства, часть – по ордерам служебным. Обладатели «обычных» ордеров к 1 марта 2005 г., скорее всего, приватизировали квартиры, а жители служебного жилья так и проживают в помещениях, собственник которых – Российская Федерация, а владелец на праве оперативного управления – министерство. С точки зрения предусмотренной ЖК РФ системы управления данный дом давно не является домом предприятия (учреждения), поэтому его никак нельзя передать местным органам власти – собственники помещений сами избирают способ управления. В подобном случае крайне сложно определить применимость ст. 7 Вводного закона. Также неопределенность порождает упомянутое Ольгой Савостьяновой определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ № от 17 апреля 2013 г. № 5- АПГ13-8. Оно не согласуется с указанной в этом комментарии позицией, поскольку коллегия сочла незаконным содержащееся в Положении ограничение относительно размера помещения, статус которого может быть изменен со служебного на социальный наем, по всей видимости, посчитав ст. 7 Вводного закона применимой ко всем ранее предоставленным служебным помещениям. Возможно, логика Судебной коллегии такова: до разграничения государственной собственности (произведенного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1) право собственности г. Москвы на здания возникнуть не могло. Соответственно, весь предоставленный до разграничения жилищный фонд сменил собственника (позиция существенно упрощена). Подобное толкование может представляться правомерным, однако прямо в судебной практике оно не отражено. www.yourpress.ru