Конституционная жалоба как искусство
В комментарии к статье Александра Брестера «Важен максимально профессиональный подход» (см.: «АГ». 2019. № 24 (305)) автор обращает внимание на необходимость глубоких научных познаний для составления конституционной жалобы. Отмечается, что в Конституционном Суде РФ защищаются права и свободы человека, не только перечисленные в Конституции РФ, но и указанные в международных актах. Большое значение имеет выявление нормативного содержания основных прав и свобод, а также состава их нарушения. Кроме того, неконституционность правовой нормы может быть следствием несоблюдения баланса интересов при конкуренции основных прав и свобод. Перечислены причины вынесения отказных определений КС РФ и типичные ошибки юристов при составлении конституционных жалоб.
Составление конституционной жалобы, соответствующей требованиям закона и юридической техники, – «высший пилотаж» юридической деятельности, поскольку этот правовой документ характеризуется высочайшим уровнем сложности, обусловленным спецификой конституционного судопроизводства. Данный вид судопроизводства отличается ярко выраженным публично-правовым характером, связанным преимущественно с разрешением не фактологических, а правовых вопросов, с оценкой конституционности нормативных правовых актов и компетенции органов публичной власти. Необходимо иметь в виду, что решения КС РФ окончательны, их невозможно обжаловать, поэтому адвокат должен направить основные усилия именно на подготовку текста жалобы. Кроме того, следует учитывать, что в последнее время КС РФ все чаще разрешает дела без проведения слушания, т.е. без участия в заседании сторон. В этом случае от того, насколько профессионально составлена конституционная жалоба, убедительно обоснована позиция заявителя, зависит исход дела.
Адвокат, составляющий жалобу в КС РФ, должен обладать познаниями не только в той отрасли права, которая регулирует спорные отношения, но и знаниями Конституции РФ, правовых позиций Конституционного Суда РФ, судебной практики иных российских судов, Европейского Суда по правам человека. Может иметь значение и зарубежная судебная практика. Нередко возникает необходимость обращения к философии, лингвистике, социологии, истории и теории права, другим наукам, представителями которых являются не только отечественные ученые, но и зарубежные исследователи. Не случайно Председатель КС РФ В.Д. Зорькин, выступая 16 мая 2019 г. на IX Петербургском международном юридическом форуме, сделал акцент на метамодернистском подходе для правовой теории, и прежде всего для понимания права, лежащего в ее основе, отмечая в этом подходе привлекательность «идеи синтеза различных типов правопонимания, развивающихся в рамках модерна, постмодерна и даже премодерна как особых парадигм мышления»1.
В силу того, что дела, рассматриваемые Конституционным Судом РФ, всегда связаны со сложными правовыми коллизиями, требующими специальных глубоких познаний в различных отраслях права, адвокату целесообразно обращаться к специалисту. Таким специалистом может быть только ученый, специализирующийся в рассматриваемом вопросе, предлагающий свое авторское толкование норм права.
Необходимо учитывать, что КС РФ защищает не все права и свободы граждан и их объединений, а только те, которые относятся к разряду конституционных, т.е. перечисленных в Конституции РФ. Вместе с тем ч. 1 ст. 55 Конституции РФ признает существование иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Однако перечень таких прав найти затруднительно. Очевидно, следует иметь в виду содержательное наполнение основных прав и свобод, закрепленное в международных договорах и в практике их толкования судебными органами.
Так, Конституция РФ не фиксирует право на получение материнского капитала, однако оно подразумевается как составная часть права на социальную поддержку, предоставляемую многодетным семьям. Или другой пример.
Статья 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Содержание этих прав в Конституции РФ не раскрывается, необходимо обращаться к текущему законодательству и международным актам. Например, по жалобе Г.К. Щукина, этнического долгана, являющегося председателем семейной (родовой) общины коренного малочисленного народа Севера – долган, постановлением КС РФ от 28 мая 2019 г. № 21-П защищено право на охоту, т.е. право пользования объектами животного мира в пределах установленных лимитов для удовлетворения личных нужд, вне зависимости от наличия у лица статуса охотника. Если охота осуществляется общиной в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, члены этой общины вправе поручить одному или нескольким ее членам, имеющим статус охотника, добычу охотничьих ресурсов.
Изложенное подтверждает значение выявления адвокатом нормативного содержания конституционных прав и свобод, а также состава нарушения их федеральным законом или законом субъекта РФ. Нарушения конституционных прав и свобод непосредственно исходят из примененного в деле доверителя закона, в силу чего он является неконституционным. Следует иметь в виду, что нарушение конституционных прав возможно не в связи с неконституционным текстом закона, а с приданием его положениям неконституционно-правового смысла правоприменительными органами. Нарушения конституционных прав и свобод может выражаться как в действии, так и в бездействии органов власти, проявляющемся в создании помех нормальному состоянию жизни человека. К видам нарушений можно отнести: неправомерное ограничение прав и свобод, т.е. не в тех целях, которые установлены ч. 3 ст. 55; создание препятствий для осуществления права или свободы; лишение права или свободы.
Ограничения допустимы при соблюдении следующих условий: 1) наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; 2) невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; 3) соразмерность вводимых ограничений; 4) причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред. Несоблюдение этих условий законодателем – повод для обращения с конституционной жалобой.
Конституционные права и свободы тесно связаны между собой, взаимозависимы и взаимообусловлены. Иногда эти связи порождают конкуренцию конституционных прав, закрепленных в нормах либо одного закона, либо «конфликтующих» законов. Конституционный Суд РФ, сталкиваясь с проблемой конкуренции основных прав сторон правоотношений, указывает на необходимость достижения конституционного баланса их интересов.
Так, в деле о допустимости богослужения в жилых домах была конфликтная ситуация между правом собственника земельного участка, ограниченного публичными интересами, обусловленными требованием использовать земельный участок по целевому назначению, и правом на свободу совести и вероисповедания. Подчеркивая необходимость поддержания разумного баланса интересов верующих (их объединений) и светских институтов, КС РФ отдал приоритет свободе вероисповедания, указав, что жилые помещения призваны удовлетворять не только материальные потребности граждан, но и их духовные интересы как неотъемлемый элемент развития и совершенствования личности, в том числе духовные нужды верующих, реализуемые на основе свободы вероисповедания, при условии пользования жилым помещением с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в нем лиц (постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2019 г. № 35-П).
Хотя, как отмечает А.А. Брестер в комментируемой статье, в Конституционный Суд РФ не оспариваются ведомственные акты, на практике все же случается проверка и их конституционности. Например, КС РФ проверял конституционность Положения о службе в органах внутренних дел (постановления от 29 марта 2016 г. № 8-П, от 18 апреля 2017 г. № 12-П, от 8 декабря 2015 г. № 31-П и др.). По жалобе АО «Верхневолгоэлектромонтаж-НН» КС РФ проверял конституционность Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг в связи с жалобой акционерного общества (постановление от 25 апреля 2019 г. № 19-П).
Иногда КС РФ рассматривает жалобы на ведомственные акты в их взаимосвязи с федеральными законами. Например, во взаимосвязи с Федеральным законом «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», КС РФ выявил конституционный смысл ряда положений Правил формирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерством обороны РФ, федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными органами, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (определение от 7 декабря 2017 г. № 2794).
Около 80% отказных определений КС РФ приходится на недопустимые жалобы, 12% – на неподведомственные, 6% – на жалобы, которые не учитывают, что по предмету обращения ранее были вынесены решения КС РФ, сохраняющие свою силу, остальные – на жалобы по отмененным или утратившим силу актам.
Анализ отказных определений КС РФ по основанию недопустимости жалоб позволяет выявить ряд наиболее распространенных причин, которые необходимо учитывать юристу при подготовке обращения: 1) оспариваемое законоположение не может расцениваться как нарушающее права заявителя; 2) отсутствует правовая неопределенность; 3) оспариваемое законоположение не является содержанием конституционного права (т.е. оспаривается не конституционное, а обычное право); 4) представленными документами не подтверждается применение судом оспариваемого законоположения в аспекте, ограничивающем право заявителя.
Среди причин неподведомственности обращений можно отметить следующие: 1) установление законоположения отнесено к компетенции законодателя (т.е. КС РФ не восполняет пробел, подменяя законодателя); 2) совершенствование законодательства путем внесения в него каких-либо изменений и дополнений, в том числе уточняющего и разъясняющего характера, является прерогативой законодателя; 3) установление и исследование фактических обстоятельств конкретного дела не входит в компетенцию КС РФ; 4) проверка законности и обоснованности вынесенного по делу с участием заявителя судебного постановления не входит в компетенцию КС РФ; 5) проверка соответствия правовых актов друг другу, а также проверка правильности выбора подлежащих применению норм, их казуального толкования и применения не относится к полномочиям КС РФ; 6) выбор нормы, подлежащей применению с учетом фактических обстоятельств, относится к компетенции правоприменителя; 7) оценка финансово-экономической обоснованности не входит в компетенцию КС РФ.
К типичным ошибкам составителей конституционной жалобы относятся: 1) недостаточный учет правовых позиций КС РФ, сформулированных в ранее разрешенных делах по схожим проблемам; 2) неиспользование научной литературы по теории права, конституционному праву, комментариев Конституции РФ для выявления содержания конституционных прав и свобод; 3) недостаточный подбор документов, подтверждающих применение судом оспариваемой нормы в деле доверителя; 4) отсутствие материалов по истории принятия закона, позволяющих выявить смысл, вкладываемый законодателем в нормы данного акта; 5) отсутствие примеров из зарубежной практики (законодательного регулирования и судебных дел); 6) отсутствие собранной и проанализированной судебной практики иных судов, прежде всего противоречивой.
Учет изложенного поможет избежать затрат на обращение в КС РФ в тех случаях, когда оно не принесет желаемого результата, и наоборот, в необходимой ситуации послужит опорой для подготовки конституционной жалобы и достижения успеха.
1 Зорькин В.Д. Право метамодерна: постановка проблемы // Российская газета. 2019. 16 мая.