В статье освещаются вопросы определения правового статуса защитных сооружений гражданской обороны и земельных участков под ними, приводятся позиции Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов округов и кассационных судов общей юрисдикции по данной категории дел, сформулированы рекомендации, подчеркивается, что расположение в границах земельного участка такого сооружения напрямую влияет на его судьбу.
Защитное сооружение гражданской обороны – специальное сооружение, предназначенное для защиты населения, личного состава сил гражданской обороны, а также техники и имущества гражданской обороны от воздействия средств нападения противника (п. 3.6 СП 88.13330.2022 «Свод правил. Защитные сооружения гражданской обороны. СНиП II-11-77*», утв. Приказом Минстроя России от 21 декабря 2022 г. № 1101/пр) (далее – ЗС ГО).
В настоящее время остается проблемным вопрос определения правового статуса земельного участка, занятого ЗС ГО. Помимо того, что такие земельные участки не подлежат приватизации, возникает и множество иных вопросов: как разграничивается государственная собственность на землю в зависимости от конструктивного типа ЗС ГО, какому субъекту принадлежит право на распоряжение земельным участком, занятым ЗС ГО, и какие проблемы могут возникнуть с земельным участком, если ЗС ГО было снесено.
Ответы на эти и некоторые другие вопросы будут освещены далее в статьи на основе анализа сложившейся практики Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов округов и кассационных судов общей юрисдикции.
Как узнать, что в границах земельного участка расположено ЗС ГО?
Информация о наличии в границах земельного участка ЗС ГО не является общедоступной.
Основным документом, содержащим сведения о ЗС ГО, является реестр федерального имущества, в котором должны быть указаны все объекты федеральной собственности, включая ЗС ГО.
Документом, подтверждающим расположение в границах конкретного земельного участка ЗС ГО, будет выступать выписка из реестра федерального имущества, а также паспорт ЗС ГО.
Конструктивные типы ЗС ГО
Определение конструктивных типов ЗС ГО может существенно влиять на правовой статус земельного участка, расположенного под ним.
В настоящее время выделяют два основных типа ЗС ГО: отдельно стоящие и встроенные.
Первый вариант предусматривает размещение ЗС ГО в стороне от объектов капитального строительства и без привязки к ним. Такие ЗС ГО могут находиться на территории парков, скверов, во дворах и в иных местах, расположенных на определенном расстоянии от других зданий и сооружений.
Второй вариант предусматривает размещение ЗС ГО в границах объектов капитального строительства, чаще всего в подвальных, полуподвальных и на первых этажах здания.
Разграничение государственной собственности на землю при наличии на земельном участке ЗС ГО встроенного типа
Согласно ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований соответственно.
В отношении земельных участков, расположенных под отдельно стоящими ЗС ГО, вопроса по разграничению государственной собственности на землю не возникает, поскольку такие ЗС ГО являются сооружениями по смыслу ст. 3.1. Закона № 137-ФЗ. Собственником такого земельного участка выступает Российская Федерация.
В отношении земельного участка под ЗС ГО встроенного типа возникает вопрос: как расположенное в здании ЗС ГО влияет на правовой статус земельного участка под ним?
Сформированная на данный момент судебная практика не дает однозначного ответа на указанный вопрос:
Позиция: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 ноября 2019 г. по делу № А10-3581/2018
ООО «Альянс-СБ» обратилось в суд к Министерству о возложении обязанности заключить договор аренды земельного участка под зданием.
Обстоятельства дела
Собственниками помещений в этом здании являются: ООО «Альянс-СБ», Республика Бурятия и муниципальное образование г. Улан Удэ.
Общество как собственник помещения в здании обратилось в Министерство с заявлением о заключении договора аренды земельного участка, однако получило отказ.
Полагая, что министерство уполномочено распоряжаться земельным участком и уклоняется от заключения договора аренды, общество обратилось в суд с иском.
Выводы суда
Земельные участки, не подпадающие под критерии разграничения, предусмотренные Законом № 137-ФЗ, если они не были разграничены изданными до вступления в силу Закона № 137-ФЗ актами Правительства Российской Федерации, остались в неразграниченной государственной собственности, право распоряжения которыми за установленными законом изъятиями предоставлено органам местного самоуправления.
Поскольку перечень объектов недвижимого имущества, относящихся к собственности субъекта (здания, строения, сооружения, но не помещения), указанный в п. 2 ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, то положения названной статьи в данном случае не могут распространяться на спорный земельный участок.
Ссылка заявителя о наличии прав ответчика на земельный участок в связи с нахождением в здании помещения бомбоубежища, являющегося федеральной собственностью, была отклонена судом, поскольку данное обстоятельство в рассматриваемом случае не изменяет установленной компетенции по распоряжению земельным участком.
Комментарий
В настоящее время одной из позиций правоприменителя в отношении земельного участка под ЗС ГО встроенного типа является то, что собственность на такой земельный участок остается неразграниченной. Российская Федерация не приобретает право собственности на земельный участок в силу нахождения на нем ЗС ГО встроенного типа.
В данной ситуации лицу, желающему заключить договор аренды земельного участка, необходимо обращаться, по общему правилу, к органу местного самоуправления, а не к собственнику ЗС ГО (Российской Федерации).
Таким образом, согласно одной из позиций, сформированной судами, буквальное толкование ст. 3.1.Закона № 137-ФЗ позволяет сделать вывод, что к собственности конкретного публично-правового образования относятся земельные участки, занятые зданиями, находящимися в собственности публично-правового образования, а не зданиями, в которых отдельные помещения принадлежат публично-правовому образованию.
Согласно другой позиции, сформулированной далее по тексту, с позиции расширительного толкования ЗС ГО встроенного типа напрямую влияет на судьбу земельного участка под ним и не ограничивается буквальным толкованием указанной статьи.
Позиция: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 апреля 2024 г. по делу № А46-8039/2023
Росимущество обратилось в суд к Росреестру о признании недействительным уведомления о приостановлении государственной регистрации прав и обязании Росреестра зарегистрировать право собственности на земельный участок.
Обстоятельства дела
Российской Федерации на праве собственности принадлежит нежилое помещение в здании (ЗС ГО).
Земельный участок относится к землям государственной собственности, право на которые не разграничено.
Росимущество обратилось в Росреестр с заявлением о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок.
Росреестр приостановил государственную регистрацию права, указав на то, что заявителем не представлены документы, устанавливающие право собственности Российской Федерации на земельный участок, а на земельном участке отсутствуют объекты капитального строительства, принадлежащие Российской Федерации на праве собственности Российской Федерации.
Полагая, что решение о приостановлении государственной регистрации не соответствует закону, Росимущество обратилось в суд.
Выводы суда
Действующее законодательство не предусматривает возможности поступления земельного участка в общую долевую собственность публично-правового образования и частного лица, при продаже помещения в здании (части здания), расположенном на публичном земельном участке, положения земельного и гражданского законодательства об одновременной передаче покупателю недвижимости права собственности на земельный участок, занятый такой недвижимостью, не распространяются.
При нахождении (сохранении) у Российской Федерации доли в праве общей долевой собственности на помещения в здании, расположенном на земельном участке, приватизация всего земельного участка невозможна, земельное законодательство допускает нахождение в долевой собственности неделимого земельного участка только в случае, когда помещения в расположенном в нем здании находятся в частной собственности, для земельных участков, на которых находятся здания с помещениями, находящимися в федеральной собственности, нахождение земельного участка в частной собственности не предусмотрено.
Поскольку разграничение государственной собственности имеет своей целью установление собственника публичной собственности, п. 1 ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ не содержит положения о каком-либо определении долей собственников в праве собственности, при разграничении государственной собственности право возникает на земельный участок в целом.
Комментарий
Позиция суда в данном деле радикально отличается от позиции, описанной ранее в Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 ноября 2019 г. по делу № А10-3581/2018.
В данном деле суд прямо указывает, что расположение ЗС ГО встроенного типа в границах земельного участка разграничивает государственную собственность на землю. Такой земельный участок будет принадлежать Российской Федерации на праве собственности, а управомоченным лицом на заключение договора аренды земельного участка будет выступать Российская Федерация.
Таким образом, на данный момент судьба земельного участка, расположенного под ЗС ГО встроенного типа, остается неопределенной. Суды оценивают ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ с позиций как буквального, так и расширительного толкования.
При буквальном толковании указанной статьи собственность на земельный участок, занятый ЗС ГО встроенного типа, остается неразграниченной, а следовательно, правом по распоряжению указанным земельным участком будет обладать, по общему правилу, орган местного самоуправления.
С позиции расширительного толкования нахождение на земельном участке ЗС ГО встроенного типа в любом случае разграничивает собственность на землю. Управомоченным лицом на распоряжение таким земельным участком становится Российская Федерация.
Кто вправе распоряжаться земельным участком под ЗС ГО?
Как уже было сказано ранее, остается важным ответ на вопрос о том, кому же все-таки принадлежит право на распоряжение земельным участком, занятым ЗС ГО.
Ситуация в отношении земельного участка под ЗС ГО встроенного типа остается крайне неопределенной. В данном случае все зависит от толкования судами ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ по вопросу о разграничении государственной собственности на землю.
Позиция: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 6 июля 2022 г. по делу № А14-14296/2019
УИЗО г. Воронежа обратилось в суд к предпринимателю о взыскании задолженности по арендной плате по договору аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора.
В качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, в дело вступило Росимущество, которое просило взыскать с предпринимателя задолженность за фактическое пользование земельным участком.
Обстоятельства дела
С 31 марта 2015 г. за ИП Бородиной Л.О. зарегистрировано право собственности на нежилое помещение в здании, расположенном на земельном участке, в связи с чем к ней перешли права и обязанности арендатора по договору аренды пропорционально доле площади помещения в общей площади здания.
Право на обращение в суд с настоящим иском, вытекающим из договора аренды, истцом обосновано тем фактом, что он является администратором доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах г. Воронежа.
Самостоятельные требования Росимущества основываются на принадлежности спорного земельного участка к федеральному уровню собственности, поскольку в границы земельного участка входит ЗС ГО.
Выводы суда
Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области, выступивший стороной арендодателя в договоре аренды, не наделен полномочиями по распоряжению спорным земельным участком, поскольку, несмотря на отсутствие государственной регистрации права собственности Российской Федерации на него на дату заключения договора аренды, право федеральной собственности на земельный участок под объектом гражданской обороны закреплено в силу закона; в рассматриваемом случае УИЗО не является надлежащим истцом.
Комментарий
Сам по себе факт нахождения ЗС ГО в границах земельного участка явно свидетельствует о разграничении государственной собственности на землю. Только Российская Федерация, как собственник такого земельного участка, вправе им распоряжаться и выступать администратором доходов, получаемых от сдачи такого земельного участка в аренду.
Земельным участком, расположенным под отдельно стоящим ЗС ГО, и, вероятно (исходя из неопределенности сложившейся судебной практики), под ЗС ГО встроенного типа, вправе распоряжаться только Российская Федерация.
Из этого вывода следует, что все сделки, совершенные неуправомоченным субъектом, будь то субъект Российской Федерации, муниципальное образование или частное лицо, могут быть признаны незаконными по иску Росимущества. Администратором доходов, получаемых от сдачи таких земельных участков в аренду, должна выступать Российская Федерация, а не иные публично-правовые образования.
Запрет на приватизацию земельного участка под ЗС ГО
В соответствии с п. 4 ст. 28.Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» при приватизации расположенных на неделимом земельном участке частей зданий, строений и сооружений, признаваемых самостоятельными объектами недвижимости, с покупателями такого имущества заключаются договоры аренды земельного участка со множественностью лиц на стороне арендатора в порядке, установленном законодательством.
Собственники указанных в данном пункте объектов недвижимости вправе одновременно приобрести в общую долевую собственность земельный участок после приватизации всех частей зданий, строений и сооружений, расположенных на этом земельном участке.
Однако земельный участок под объектом ЗС ГО не может быть приватизирован, поскольку здание с ЗС ГО встроенного типа не может быть полностью передано в частную собственность ввиду нахождения в нем объекта, относящегося исключительно к федеральной собственности.
Позиция: Определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 г. по делу № 88-6861/2023
Заместитель прокурора г. Махачкалы обратился в суд с иском к администрации о признании недействительным постановления и договора купли-продажи земельного участка, исключении из ЕГРН сведений о земельном участке и признании права собственности отсутствующим.
Обстоятельства дела
По адресу земельного участка в полуподвальном помещении строения расположено здание ЗС ГО.
Указанный земельный участок был передан в собственность ООО «ИКБ Месед» в 2003 г. на основании Постановления Главы администрации г. Махачкалы и договора купли-продажи.
Выводы суда
Спорный объект в надлежащем порядке из федеральной собственности в собственность республиканскую либо муниципальную не передавался, следовательно, из состава федеральной собственности не выбывал.
Передача земельного участка, расположенного под объектом гражданской обороны, являющегося собственностью Российской Федерации, в собственность ООО «ИКБ Месед» осуществлена в нарушение положений п. 3 ст. 36 ЗК РФ, нарушено право Российской Федерации на владение и пользование участком, расположенным под объектом, собственником которого она является.
Постановлением Главы администрации г. Махачкалы в собственность ООО «ИКБ Месед» земельный участок, на котором расположено ЗС ГО, передан незаконно.
Комментарий
Договор купли-продажи земельного участка, занятого ЗС ГО, был признан недействительным по истечении более 15 лет! Данный судебный кейс подтверждает позицию законодателя относительно запрета на приобретение земельного участка под ЗС ГО в частную собственность.
Таким образом, подход правоприменителей к данному вопросу становится вполне очевидным. Земельный участок, занятый ЗС ГО, следуя принципу единства судьбы здания и земельного участка под ним, не может быть приватизирован.
Судьба земельного участка под снесенным ЗС ГО
Достаточно неочевидной становится судьба земельного участка под снесенным ЗС ГО. С одной, логической, стороны, прекращение основания разграничения государственной на землю ввиду гибели объекта федеральной собственности (ЗС ГО) может являться основанием прекращения права федеральной собственности на соответствующий земельный участок. С другой стороны, подтвержденной материалами судебной практики, право федеральной собственности на такой земельный участок не прекращается, а следовательно, Российская Федерация сохраняет все правомочия собственника, в том числе права по распоряжению земельным участком, так как земельным законодательством не предусмотрено такое основание прекращения права собственности на земельный участок, как гибель здания, расположенного на нем.
Позиция: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 августа 2019 № Ф08-5860/2019 по делу № А32-21535/2013
Росимущество обратилось в суд с исковым заявлением к Обществу и Администрации о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка, признании отсутствующим права собственности Общества на земельный участок и признании права собственности Российской Федерации на земельный участок.
Выводы суда
Право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок возникло в силу статьи 3.1. Закона № 137-ФЗ, Администрация не имела права на распоряжение земельным участком путем издания постановления.
Основания для прекращения права собственности на земельный участок ввиду гибели (уничтожения) здания, расположенного на нем, земельное законодательство не содержит. Прекращение государственной регистрации права собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества ввиду их фактической ликвидации не является основанием для прекращения ранее возникшего права собственности на участок, на котором они располагались.
Судьба объектов капитального строительства на земельных участках, занятых ЗС ГО
Расположение в границах земельного участка ЗС ГО может благоприятно сказываться на судьбе объектов капитального строительства, в которых расположено ЗС ГО.
Так, например, одним из ключевых аргументов, благодаря которому суды могут отказать в удовлетворении требования о сносе объекта капитального строительства, отвечающего признакам самовольного строительства, является расположение в таком здании ЗС ГО встроенного типа.
Позиция: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 декабря 2022 г. № Ф05-32346/2022 по делу № А40-152086/2021
ДГИ г. Москвы и Правительство г. Москвы обратились в суд с иском к ОАО «Черкизово» о признании нежилого здания самовольной постройкой, об обязании ОАО «Черкизово» снести нежилое здание.
Вывод суда
Объект капитального строительства, отвечающий признакам самовольного строительства, не может быть снесен ввиду расположения под ним ЗС ГО встроенного типа.
Основные выводы и рекомендации
- При приобретении земельного участка в собственность/аренду необходимо исследовать вопрос о возможном расположении в его границах ЗС ГО. Основным документом, подтверждающим наличие/отсутствие на земельном участке ЗС ГО, является выписка из реестра федерального имущества, а также паспорт ЗС ГО. Соответствующие документы следует запрашивать у продавца и уполномоченных государственных органов (Росимущество и др.).
- Расположение в границах земельного участка ЗС ГО напрямую влияет на его судьбу. При приобретении такого земельного участка в аренду заинтересованному лицу необходимо провести комплексную правовую экспертизу по вопросу правомочности заключения договора аренды тем или иным публично-правовым образованием. Так, если договор аренды земельного участка, на котором расположено ЗС ГО, был заключен с органом местного самоуправления или органом государственной власти субъекта Российской Федерации, то существует риск признания такого договора недействительным, поскольку правомочным лицом на заключение такого договора будет являться Российская Федерация.
- Приобретение земельного участка, занятого ЗС ГО, в собственность не допускается. Данное законодательное положение следует учитывать даже при истечении всевозможных объективных и субъективных сроков исковой давности. Так, договор купли-продажи земельного участка, на котором расположено ЗС ГО, может быть признан недействительным по истечении более 15 лет, что подтверждается материалами судебной практики.
- В случае сноса ЗС ГО или иного объекта федеральной собственности следует учитывать, что право собственности Российской Федерации на такой земельный участок не прекращается.
- Наличие на земельном участке здания, в котором расположено ЗС ГО встроенного типа, может благоприятно повлиять на судьбу такого здания при рассмотрении судом вопроса о признании здания самовольной постройкой и его сносе. Объект капитального строительства, отвечающий признакам самовольного строительства, не может быть снесен ввиду расположения под ним ЗС ГО встроенного типа.
- Приобретателям земельных участков, практикующим юристам и иным заинтересованным лицам следует детально подходить к изучению вопроса о возможном расположении в границах того или иного земельного участка ЗС ГО, тщательно анализируя судебные акты и уточняя статус ЗС ГО и земельных участков под ними во избежание негативных правовых, инвестиционных и иных последствий.