10 сентября Верховный Суд вынес Кассационное определение № 11-КАД25-7-К6, в котором признал ошибочным вывод апелляции и кассации о том, что законность решения должностного лица подлежит проверке в порядке КоАП РФ, а не по правилам КАС РФ.
27 февраля 2024 г. Гульсина Исламова направила Управлению Роспотребнадзора по Республике Татарстан заявление о привлечении ООО «Пелагея-Лаб» к административной ответственности в связи с невозвратом ей стоимости неиспользованного подарочного сертификата номиналом 7 тыс. руб. В ответе заявителю от 19 марта 2024 г. заместитель руководителя управления сообщил о гражданско-правовом характере отношений, возникших в связи с невозвратом обществом денежных средств, о праве обращения в суд с иском о защите прав потребителей, а также о том, что КоАП РФ административная ответственность за удержание денежных средств не предусмотрена.
Гульсина Исламова, полагая, что Управление Роспотребнадзора по РТ должно было принять мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, обратилась в суд с административным иском о признании действий должностного лица незаконными, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения.
Суд удовлетворил иск. Он исходил из того, что в заявлении истца указано на наличие события административного правонарушения, следовательно, в случае отсутствия достаточных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан должно было быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, и, таким образом, направление письменного ответа на обращение заявителя является незаконным. Также суд взыскал с управления в пользу Гульсины Исламовой судебные расходы в размере 5 тыс. руб.
Апелляция отменила это решение и прекратила производство по делу. Она посчитала, что поскольку истец просила признать бездействие должностного лица не соответствующим законодательству по делам об административных правонарушениях, ее требования подлежали рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном КоАП РФ, а не законодательством об административном судопроизводстве. Суд кассационной инстанции, ссылаясь на правовую позицию, изложенную в Постановлении КС от 30 марта 2021 г. № 9-П/2021, оставил кассационную жалобу административного истца без удовлетворения.
Тогда Гульсина Исламова обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд. Проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам ВС напомнила, что согласно п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27 и ст. 14.52 этого Кодекса, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении. В силу ч. 5 ст. 28.1 КоАП при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Ссылаясь на п. 8 Постановления Пленума ВС от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса арбитражного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», Верховный Суд разъяснил, что не подлежат рассмотрению по правилам, предусмотренным гл. 22 КАС РФ, дела об оспаривании решений, для которых порядок обжалования установлен КоАП РФ. Несоблюдение уполномоченным должностным лицом, органом требований КоАП о необходимости принятия по результатам разрешения вопросов, совершения действий конкретных процессуальных документов (например, направление письма в случае, когда КоАП закреплена необходимость вынесения определения) не исключает возможности обжалования существа состоявшегося решения по правилам КоАП. Вместе с тем, в том случае если оценка существа решения по указанным правилам не проводилась, требования о несоответствии формы принятого решения положениям названного Кодекса могут быть рассмотрены в порядке гл. 22 КАС РФ.
Как отметил ВС, заявление административного истца о возбуждении дела об административном правонарушении рассмотрено в порядке, предусмотренном Законом о порядке рассмотрения обращений граждан РФ, должностное лицо не усмотрело оснований для проведения проверки в порядке КоАП РФ, поскольку административная ответственность за удержание денежных средств названным Кодексом не предусмотрена. При таких данных вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что законность приведенного решения Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан подлежит проверке в порядке КоАП РФ, является ошибочным.
Таким образом, Верховный Суд отменил определения апелляции и кассации, а дело направил на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
В комментарии «АГ» председатель КА г. Москвы «Сафоненков, Густов и Партнеры» Павел Сафоненков отметил, что правовая позиция ВС основана на положении п. 8 Постановления Пленума ВС № 21. Адвокат напомнил, что в соответствии с правилами, установленными гл. 30 КоАП РФ, на основании ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ обжалуется определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. «В данном деле определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении как таковое не выносилось. Поэтому предмет регулирования КАС, сформулированный в ст. 1 КАС, охватывает общественные отношения, о которых идет речь в рассмотренном деле, и ВС обоснованно отметил, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций основаны на неправильном применении норм процессуального права», – указал эксперт.
Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Денис Кунаев обратил внимание на то, что пограничность положений КоАП РФ и КАС РФ в силу общей сферы регулирования часто становится предметом процессуальных конфликтов. «В моей практике встречаются разные подходы судов к порядку рассмотрения подобных споров. Так, в деле № 2а-2940/16 Волоколамский городской суд признал незаконным бездействие Избирательной комиссии Московской области и обязал ее рассмотреть заявление в порядке КоАП РФ. А весной этого года судья Воскресенского городского суда при рассмотрении жалобы на постановление (дело № 12-39/2025) решил, что вынесенное в порядке ст. 29.13 КоАП РФ представление подлежит обжалованию в порядке КАС РФ, и прекратил в этой части производство по моей жалобе. 17 сентября судья Первого кассационного суда общей юрисдикции по моей жалобе истребовал это дело для исследования. Я уверен, что комментируемое определение ВС РФ позволит принять правильное постановление по моему делу», – поделился он.
Денис Кунаев заметил, что за прошедшие с введения в действие КАС РФ 10 лет судебными органами не найдены четкие критерии, позволяющие разделить правоотношения по конкретным процессуальным порядкам. «Судебная коллегия по административным делам комментируемым определением сделала важный шаг в этом направлении, указав, что если правоотношению уже дана оценка с точки зрения КоАП РФ, то и дальнейшая активность участников производства должна происходить именно в этом порядке. А если такая оценка не дана, то законность действий или бездействия облеченного властью должностного лица должна проверяться по правилам административного судопроизводства. Рассмотренное судом дело интересно именно своей необходимостью в правоприменительной практике судов нижестоящих инстанций», – посчитал адвокат.